“小金库”肢解了财政资金，滋生了违法、违规和违纪行为，影响了党风廉政建设，危害甚大。日前，中纪委、监察部、财政部、审计署联合印发了《关于在党政机关和事业单位开展“小金库”专项治理工作的实施办法》，在全国范围内开展“小金库”专项治理。本文运用新制度经济学理论对“小金库”进行剖析，有利于“小金库”的及早铲除。 “小金库”是指违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留国家和单位收入，未列入本单位财务会计部门账内或未纳入预算管理，私存私放的各项资金。“小金库”的支出用途大致有三个方面：一是用于单位大多数人的合理或不合理的利益，如职工福利、补助、奖金；二是用于单位一些必要或不必要的开支，如补充办公经费的支出，项目投资的支出，集体活动的支出，为开拓市场、寻求支持、改善与上级及相关单位关系的接待、联络、礼品等多项支出；三是用于单位少部分人甚至个别人的利益，如用于挥霍、私分、买官、行贿、贪污等多项支出。其中，前两项可以称为“灰色支出”，最后一项属“黑色支出”。 “小金库”现象的新制度经济学剖析 新制度经济学认为，非正式制度安排之所以持续存在，一定有其制度根源。“小金库”在我国已成为公共财政之外的一种常态性、普遍性的非正式制度安排。由于“小金库”的开设和命运取决于单位主要负责人，运用新制度经济学中的成本与收益理论，分析单位主要负责人因为“小金库”而获得的收益与承担的成本，可以解释“小金库”这一非正式制度安排的制度根源。 1.单位主要负责人通过“小金库”获得的收益及其影响因素分析。 单位主要负责人通过“小金库”可能获得的收益。这里所说的收益，是指单位主要负责人通过“小金库”获得的好处。一是个人侵占或挥霍“小金库”资金，直接获得货币或物质享受。二是“小金库”如果用于改善本单位职工福利待遇，可以收买下属人心。三是用于开拓市场、寻求支持、改善与上级及相关单位关系的接待、联络、礼品等多项支出，便于为自己的升迁铺平道路。四是“权力”的彰显。当“小金库”成为一种常态性的非正式制度安排之后，攀比之风必然盛行，谁控制的制度外资源越多，个人的“权力”就显得越大，越说明自己有“本事”。 “小金库”收益的影响因素分析。一是“小金库”的资金来源途径影响收益。以政府收支口径统计，目前我国至少有预算内收支、预算外收支和制度外收支三种收支形式，这种财政拨款与部门自筹的政府部门经费来源格局，使得政府部门兼有社会管理者和牟利者两种角色，由此兼容公共利益与局部利益两种动机，为单位主要负责人谋取“小金库”收益提供土壤。即便是预算内收入，也可能形成“小金库”的来源。主要原因是预算编制过粗，在编制部门预算或审批建设项目计划时，给部门或单位留的余地过大，支出打得过足，“小金库”就有了“水源”。二是改善公职人员的工资福利待遇可以影响单位主要负责人收买下属人心的效果。总体而言，目前公职人员工资偏低，有的地方连工资也发不出来，加之住房、子女教育等成为公职人员的重大压力，这往往使公职人员纵容本单位主要负责人开设“小金库”，失去内部监督的动力。三是社会风气的改变影响收益。当“迎来送往”成为一种风气，且成为树立单位负责人“公共形象”的“指标”时，单位主要负责人便会趋之若鹜。四是人事晋升的潜规则影响收益。如果送礼或行贿成为人事晋升潜规则的重要因素，开设“小金库”的收益便非常大。这种潜规则的改变将会影响这一收益水平。五是价值观和权力观的教育影响收益。在价值观方面，清廉方面的教育可以抑制人们的贪求欲望；在权力观方面，改变控制的制度外资源越多“权力”越大的错误认识，树立正确的权力观会影响这方面的收益水平。 2.单位主要负责人对“小金库”承担的成本及其影响因素分析。 单位主要负责人因“小金库”问题可能付出的成本。这里说的成本，是指单位主要负责人可能因“小金库”而带来的损失。主要包括：一是害怕“东窗事发”而承受的心理压力。俗话说，不做亏心事，不怕鬼敲门。私设“小金库”毕竟是一种违规甚至违法行为，法律的威慑构成了单位主要负责人对于“小金库”的心理成本；二是“东窗事发”后的处罚。这一处罚是单位主要负责人对于“小金库”的直接损失。 “小金库”成本的影响因素。成本的影响因素包括两个方面：一是影响“东窗事发”可能性的因素；二是“东窗事发”后影响处理力度的因素。 影响“东窗事发”可能性的因素包括：第一，广大人民群众对公共决策的参与程度，对政府收支行为有着重要的影响。国家民主程度和人民公众决策参与程度的提高，有利于遏制“小金库”等非法收支行为；第二，政府收支的透明度。不透明就是“黑箱”，而“黑箱”往往藏着“混乱”和“浪费”；第三，相关法律法规的完善程度。在“小金库”问题中，有没有明确的和高层次的法律依据是影响“小金库”相关负责人成本的重要因素；第四，内部和外部监督检查的机制和力度。 “东窗事发”后影响处理力度的因素包括：第一，追究的时效，是负担一时的责任还是负担永久的责任；第二，惩罚对象的明确性，是仅对机构进行惩罚，还是明确对个人进行处罚；第三，惩罚的力度，是象征性地罚款，还是还需要承担行政和刑事责任。 3.单位主要负责人成本与收益的比较决定“小金库”的命运。 从经济理性出发，每个人决策的依据都是其成本与收益的比较。单位主要负责人在进行“小金库”问题的决策时，会或明显或隐含地把他从“小金库”中获得的收益与成本进行比较。假设单位主要负责人从“小金库”中获得的收益为R，承担的成本为C。如上文所述，C的影响因素包括两个方面，一是“东窗事发”的概率，用P表示；二是“东窗事发”后的处罚力度，用F表示。而R的影响因素包括：“小金库”的资金来源途径，用L表示：公职人员的工资福利待遇，用W表示：社会风气，用S表示；人事晋升的潜规则，用G表示；价值观和权力观的教育，用E表示。于是当R(L,W,S,G,E)≥C(P,F)时，“小金库”必然会屡禁不止。只有通过改变公式中各种因素，使得R(L,W,S,C,E)≤C(P,F)时，“小金库”才会销声匿迹。 治理“小金库”问题的政策建议 从对“小金库”的新制度经济学分析可以看出，单位主要负责人成本与收益的比较决定“小金库”的命运，因此改变单位主要负责人的成本与收益的对比力量，是彻底根治“小金库”的有效措施。
