在民国军界政坛，直接以手令指挥部属，并非蒋介石独创独行，但是，手令数量之多，内容范围之广，并且在抗战时期一度形成制度化运作，则是蒋介石所特有的现象，值得深入探讨。台北学者张瑞德先生的《遥制——蒋介石手令研究》一文（以下简称“《遥制》”）①，以其内容的新颖性曾引起两岸学界的兴趣。但在一些基本问题上，还需要进行史实初建，以确立评论的基础。以手令行事是蒋介石终其一生的习惯，在国民政府实施军政、训政与宪政的过程中，手令在体制内外的运作也相应地呈现阶段性特征。本文仅以抗战时期蒋介石手令的制度化运作为研究对象，初步梳理手令制度的成因，归纳发令动因与主要内容，并分析其成败得失，就《遥制》一文未曾涉及或未及展开之处，再作一番探析，以窥蒋介石手令制度之全貌。 一、手令制度的成因 令为古代统治者之律法，凡有所告诫其隶属者皆曰令，历代相沿不废。国民政府成立后，颁布公文程式，将令文细分为三种：一、令，公布法令、任免官吏及有所指挥时用之；二、训令，上级机关对于所属下级机关有所谕饬或差委时用之；三、指令，上级机关对于所属下级机关因呈请而有所指示时用之。② 上述三种令文为国民政府的法定公文，由主官署名，盖机关之印，代表机关行使职权。而在法定公文以外，直接以主官的名义对所属下达指示、且亲笔书写者，称为手令，或手谕。 蒋介石以军事起家，军中习以命令行事，以期便捷与速效。北伐时期，蒋介石即以手令指挥部队；抗战及内战以大兵团作战时期，仍以手令遥制前方，种种现象与缘由已为《遥制》所分析。但是，若仅就蒋介石军事手令、尤其是战前的军事手令发布而言，只能归结为军事将领的习惯，并未形成制度化的运作。抗战时期，蒋介石取得了国民党政权党政军最高领袖的地位，凭借战时体制赋予他的特别命令权，将先前的军事指挥习惯推而广之，直接以手令指挥党政军诸多事务，作为行使最高权力的手段。这一时期，为了保证手令的畅通，确保个人意志之贯彻执行，蒋介石屡次对手令的承办与执行予以种种严厉的规定，要求限期办理、专册登记、专人负责、按月考查、年终汇报、实地考察等，其严厉程度远远超出对政府法定公文的规定。③ 如此，蒋介石直接以手令指挥党政军事务的权力运行模式便上升到制度的层面，形成手令制度。 蒋介石手令制度的形成，与国民政府战时体制的演变是密不可分的。抗战爆发后，国民政府为适应战争形势而逐步调整中央领导体制，改变分散的权力结构，实行高度集中的党政军统一指挥的模式，在这一过程中，着力树立蒋介石在中央领导体制中的核心地位，将最高权力归于一人。 1937年8月11日，国民党中央政治委员会第51次会议决议设立国防最高会议，以决定国防方针、国防经费、国家总动员及与国防有关的其他重要事项，对中央政治委员会负责。国防最高会议属于应对战争而设立的战时机构，以军事委员会委员长蒋介石为主席，而依照法理原本地位居上的中央政治委员会主席汪精卫则为副主席。国民党中央政治委员会通过的《国防最高会议组织条例》赋予主席的特权是：“作战期内，关于党政军一切事项，国防最高会议主席得不依平时程序，以命令为便宜之措施。”④ 这是从制度上首次规定蒋介石可以对党政军机关直接发令。⑤ 8月27日，国民党第五届中常会第51次会议进一步决议：“由军事委员会委员长行使陆海空军最高统帅权，并授权委员长对于党政统一指挥。”⑥ 11月16日，鉴于中央政治委员会组织庞大，事实上很难召集，国民党第五届中常会第59次会议决定，由国防最高会议代行中央政治委员会的职权。国防最高会议由单纯的国防最高决策机关上升为国民政府最高政治指导机关，蒋介石的地位也随之得以提升。 1938年3月31日，国民党临时全国代表大会决议恢复自孙中山逝世后一直缺失的党内最高领袖制度，实行总裁制，并推选蒋介石为国民党总裁。总裁制的恢复，不仅使蒋介石拥有对党内事务的最终裁决权，在国民党“以党治国”、“一党执政”的前提下，作为党魁的总裁还可以藉此“滚雪球”式地扩张权力，成为国家事务的主宰。 1939年1月21日，国民党为适应战局变化而召开五届五中全会，研究调整内外策略。会议决定设立国防最高委员会，以取代国防最高会议，国民党中央执行委员会所属之各部会及国民政府五院、军事委员会及其所属之各部会，兼受国防最高委员会指挥。会议宣言强调：“在后期抗战开始，生死存亡关头所系之关头，尤宜组成中央党政军统一指挥之机构，使全国党政工作，得与军事相切合，以收共同行动之效。”⑦ 国防最高委员会的成立，标志着国民党政权高度集中的中央党政军统一指挥的战时体制最终形成。《国防最高委员会组织大纲》规定：“国防最高委员会设委员长一人，由本党总裁任之。”同时延续了国防最高会议的规定：“国防最高委员会委员长，对于党政军一切事务，得不依平时程序，以命令为便宜之措施。”⑧ 从制度上重申了蒋介石可以对党政军机关直接发令。 太平洋战争爆发后，国际形势朝着有利于中国的方向发展，似乎应验了蒋介石背倚英美的预见性，使之威信陡增。1941年12月22日，国民党五届九中全会通过《授予总裁大权，以期迅速完成抗战胜利、建国成功案》，进一步授予总裁以“全权处理国是，以驳万变而赴事机”之大权，实将国家社稷之安危系于蒋介石一人之身。
