国民党在南京建政后，虽声称要实现“平均地权”和“耕者有其田”的“革命”理想，但实际上回避了土地产权问题，将土地政策的重点由“分田”转换为“减租”，即以“二五减租”作为减轻农民负担、实施民生主义的主轴。1927年6月，在国民党浙江省党部的推动下，浙江省通过了减轻佃农租佃百分之二十五的决议，率先推行“二五减租”。同年11月，又公布《本年佃农交租实施条例》。1928年7月，浙江省党政联席会议通过了《十七年佃农交租章程》及《佃农理事局暂行章程》，着力推行减租政策。但是，由于种种原因，“二五减租”在浙江推行并不顺利，未及数年，即“黯然失色，名存实亡矣”①。在浙江之后实行减租的湖南、湖北、江苏等省，均制定有详尽减租条例，但普遍缺乏执行力。 就当时实际及学界的研究来看，基本上认同“二五减租”归于失败的总体看法。浙江的“二五减租”一直是学界讨论的重点，对其失败的原因也有多角度的分析。有的从国民党之阶级性质出发，认为国民党推动减租并无诚意；有的认为国民党的组织执行力及党政冲突是导致浙省减租失败的主因；也有学者认为减租政策过于空泛，弊端极多，实践性不足；也有学者分析浙江的“永佃权”具有两种“田面权”的不同性质，“公认的田面田”是“二五减租”的最大障碍；更多学者强调乡村地主豪绅的反对是导致减租失败的主要原因②。这些观点从党政力量、制度实践等层面上反映了“二五减租”未能得以彻底实施的原因。 本文拟从农民组织的角度展开讨论。减租问题首在业佃双方之间展开，后因国民党党政力量的介入，遂将减租问题纳入到国家体制之中加以解决，其解决与否取决于体制框架内的党政、业主及佃方的力量博弈。由于租税沉重，佃农暴力抗租事件此起彼伏。但在体制之内，是否有整合农民力量、增强集体力量的机制？如果对照大革命时期农民协会在减租运动之中的强势作为，就会发现佃方缺乏集体性的行动力量实是减租难以深入的重要原因。1930年前后开始重建之农会并不是与政府对抗的组织，在理论上为农民之集体行动提供了可能③。1934年发生于浙江平阳县的农会解散案却表明农会参与减租面临着政治上的障碍及实践中的困境。由这一案件可以进一步分析党政高层、乡村基层行政人员、乡村豪绅及农会在减租事件之中的行事逻辑，可对减租问题之败因有更进一步的认识。 一、减租纠纷背景下的平阳农会控案 1926年10月，在广州召开的国民党中央与各省党部联席会议作出了“减轻佃农田租百分之二十五”即“二五减租”的决议。到执掌全国政权后，国民党仍延续这一主张。“二五减租”是在承认地主土地所有权的前提下，减轻佃雇农负担的土地政策，国民党也希望以此避免激化矛盾，不给共产党实施“土地革命”以可乘之机。但是，在浙江省率先推动的减租政策遭到地主乡绅的激烈反对。虽然国民党省党部及县党部强力推行，乃至与政府发生严重冲突，亦无法改变浙江省政府的消极态度。1929年，浙江省主席张静江不顾国民党浙江省党部及各县党部、民众团体的反对，决意取消“二五减租”，实行预征田赋。后经党中央调解，商定《浙江省佃农二五减租暂行办法》，“二五减租”在名义上依旧存在，然而办法内容空洞，且佃业理事局取消，另组织的佃业仲裁委员会无丝毫实权，减租在实际上遭受严重挫折。但是，地方之业佃纠纷并未减少，佃农因租赋沉重而不断抗议，地主则因政府之消极政策而抗拒有理。 在以往关于减租问题的研究之中，农会的角色一直被忽视。然此时之农会与大革命时期之农民协会已经迥然不同。新的农会是在国民党对农民协会及其中的所谓“共党分子”进行清洗之后重新建立的。④1930年1月，国民党中央民众训练部在制定《农民运动方案》中指出：“以前本党的同志，因为不太注意农民运动，可以说完全让共产党给包办了，所以才教共产党恣所欲为，把农民害得稀糟，使农民由怀疑革命而仇视革命。现在我们于民众新创之际，又来作农民运动，不免先与农民以惊惧的印象，所以农民运动的方法，应特别注意不在打倒某土劣就算完事，尤在训练农民帮同国家作种种的建设，这便是最近作农民运动的一个最重要的信条。”⑤训练农民的重要途径之一就是重建农会。 新建之农会不再是“革命破坏”的组织，而是“革命建设”的团体，与商会、工会同属国民党构建的民众动员体系中之一部分。1930年1月27日，国民党中央民众训练部制定了农民运动方案。这一方案交由中央委员会讨论，可以认为是真实代表国民党的政治意图的。方案警示性提出：“我国农民知识都是很低，迷信又深，思想很不开通。一般稍有知识聪明的，往往沦为土豪劣绅。所以忠实不敏的人，非有相当的训练，不敢出来作自治的工作，虽已组织农会，终究不免被人利用，甚至于自害。所以最后一步的重要工作，就是训练农民。”针对此点，方案提出要通过调查、宣传、组织、训练等方法，“使其知识能认识革命的主义，能力能担负革命的工作，这便是训练的任务完毕”⑥。在1930年10月民训部制定的《民众团体组织原则及系统》这一纲领性文件中，又承认国民党在过去的民众运动之中犯有诸多错误，但是“罪不在团体”，“在于共产党的领导错误，决不是在民众团体组织原则及组织系统。民众团体的组织原则、组织系统与民众运动的阶级斗争的方式并没有必然的因果关系”。在国民党已成为执政党的情况下，“所在于民众团体者正多”⑦。 兹后，国民政府于1930年12月颁布了《农会法》，将党的方案上升为国家法律。1931年1月，国民政府跟着出台了《农会法施行细则》予以补充。《农会法》规定，农会为增进农民福利，协助农业推广，促进农业生产而设⑧。在职能范围之中，虽未明列减租事项，但依农会主旨，也有参与的可能。在法规出台以后，建立农会就成为国民党农村施政的重要举措加以推行。在各地党部及政府的督导之下，农会组织多通过自上而下的方式组建起来。就全国总体情况来看，截至1933年底，经实业部核准备案者，计有省农会2个，浙江即为其中之一。全国计有县农会253个，市农会4个，区农会1055个，乡农会9273个，共计10587个⑨。根据国民党中央民众训练部的调查，截至1935年底，全国有省农会2个（浙江、贵州），甲种市农会4个（南京、上海、广州、北平），县市农会692个，区农会3508个，乡农会28330个，基本会员3361420人，较两年前有大幅增长⑩。1936年4月实业部发布的统计数字，全国共有农会12000余个，会员130余万人(11)。
