中图分类号：K263 文献标识码：A 文章编号：1000－579（2009）04－0092－08 关于南京国民政府30年代的县政府裁局改科，学界已经有了一些初步的研究。① 这些研究大都从政治制度史的角度，勾勒出了民国县制变革的大致轮廓，对于“裁局改科”的具体施行状况、施行过程和效果等并没有展开实证性研究。于建嵘、郑起东等在论述民国县制变迁、县政实验或县政改革时，对裁局改科均有所涉及，但没有作系统而深入的探讨。② 周联合对裁局改科作了专门的考察，对“局”“科”的沿革与性质、法律地位和管理体制，以及裁局改科的由来及其在全国的实施概况等，[1]均作了较好的史实梳理。但是，其对裁局改科施行效果的评价，却有诸多值得商榷之处。因此，本文对裁局改科所作的述评，主要是针对周文展开讨论，同时敬请学界批评指正。 一、以精简机构、节省经费来衡量裁局改科是否合适 北洋政府时期，中国县级行政制度就已经开始摆脱传统而走向现代，主要表现在：县行政长官任用私人势力履行县政职能的情况开始得到改变、司法与行政开始有所分离、法制化的行政经费制度开始建立等。[2](P53)南京国民政府成立以后，继续推进县行政制度改革进程，1935年以后从“剿匪”省份首先实施，而后推行全国的“裁局改科”，就是其中的重要举措之一。对于裁局改科，周联合认为，它的实施“并未能达到精简机构、节约经费和提高行政效率的目标”。[2] 就一般意义上论，裁局改科不言自明，似乎应该包含着裁减机构、节约经费等通常行政改革具有的基本内容。但是，30年代中期南京国民政府发动的裁局改科，其主要内容和目的是否包含裁减机构、节约经费（至于是否提高行政效率，后文将展开讨论）？却值得认真分析。换言之，如果不是，那么，以“裁减机构、节约经费”来衡量或评价裁局改科就显得不太合适。 1934年12月31日，南昌行营颁布《剿匪省份各县政府裁局设科办法大纲》，训令豫、鄂、皖、赣、闽5省遵照办理，“大纲”第1条即云：“本行营为谋县政府权力责任之集中，并充实其组织，以增进县政府效率起见，特制定大纲”。[3](P4)[4]同时，南昌行营在颁布各省遵照“大纲”办理“裁局设科”的训令词中，阐明了增进县政府效率的5点主要举措，即县政改良的5点希望，其主要内容之一就是“充实县政府组织”（具体包括增设科、经征处和县金库等机构，同时增添县政府行政人员和相应的经费等），进而达到“县政府权力责任之集中”，最终实现“增进县政府效率”的目的。[3](P1－3)[4] 从“大纲”的具体规定来看，对于裁减机构，大纲第3条规定：“县政府所属公安、财政、教育、建设各局，现经设置者，概行裁撤，将其职掌分别归并于县政府中之各科管理”；第6条规定：除特殊情形外，“各县城乡现有之公安机关及警察，概行裁撤，改于县政府中设警佐一人，各区署中设巡官一人，并设警长警士若干人”，分别派驻重要乡镇从事训练、保安、户口、卫生、交通等一切警察事务。[3](P4－5)[4]如果说，从“裁局”的意义上来理解“裁减机构”，当然没有问题。但是，要注意的是，“裁局”的替代结果是“设科”，从而实现“扩府”的目的。对于行政经费，大纲第7条第3小点规定：“县政府裁撤各局节余之经费，应移充本县事业费及分区设署经费”，第4小点规定：“各县原有教育经费或建设专款，在县金库统收统支下，仍应另立项目，保持其独立性质，不得挪充别用”。[3](P5)[4]根据以上规定来看，教育经费与建设专款，属于专款专用；其他各局裁撤后，即使有多余的经费，也是作为“本县事业费及分区设署”等行政之用。 以上分析表明，“裁局改科”大纲和南昌行营颁布5省执行的训令词中，都没有将裁减县府机构、节约经费列入此次行政改革的主要内容。也就是说，裁减机构、节约经费并不是裁局改科的主要内容，更不是其主要目的。 与裁减机构、节约经费相反，南昌行营颁布各省办理“裁局改科”的训令词中，其县政改良5点希望中的第2点——“充实组织”，倒是充分说明：“各局既裁之后，县府事务，益加繁剧，其原有组织，自当稍加扩大，另为增科添员，并酌加其行政经费，俾克延揽人才，共资佐治。”[3](P2)[4]即在裁局改科这一县政改革设计之初，就已经明确：“增科添员，并酌加其行政经费”，将是此次县政改革的直接和必然结果。最先实施裁局改科的江西、福建两省，提供了最好的佐证。1935年7月1日，江西省各县政府全部实施新组织，即裁撤各局，县政府分设三科，管理一切行政事务。[5]福建省稍晚几月，于10月1日全省正式“裁局改科”。[6]与裁局改科以前相比，赣、闽两省县政府职员和经费都有显著增加，具体增长情况参见表1。另据统计，裁局改科以前，江西省83个县县政府年支总经费共为1162104元，1935年实施新组织后，年支总经费增加到1585656元，83县每年新增经费423552元。[3](P13) 对于裁局改科的这一直接和必然结果，周文却予以当然批评，并认为“裁局改科后，管理体制并未理顺，县政府科的设置也逐渐增加，行政经费自然谈不上节省”，并导致了后来“户籍室、督导室、技术室、统计室、会计室、情报室、承审室等种种名目之设置”，以及“各种名目繁多的委员会”等。但是，正如周文所显示的，这些科、室、委员会的增设，绝大部分都是在1939年《县各级组织纲要》颁布之后，尤其是40年代才出现的现象。[1]而且这些科、室、委员会的增设，实际上是中日对决和国共争雄的战时环境决定的，并不是裁局改科本身导致的问题。可以说，这种“倒果为因”的说法，并不具有说服力。
