宋代地方行政制度的发展，至仁宗前期告一段落，明道二年（1033）提点刑狱司建置的固定，可视作制度已臻于成熟的标志。至此，宋代高层政区管理机构在建置、职能和履职方式上的特色都已比较明朗：监察部门权力化，或说监察部门与权力部门合二为一，各路转运司（漕司）和提点刑狱司（宪司），既是管理部门，又是一路的主要监察机构，漕、宪二司由此称为“监司”；权力部门多元化，即各路的管理之职，由漕、宪二司共同负责；履职方式动态化，即制度要求监司在下辖州军不断巡行，日常管理和监察工作大部分以亲临现场的方式解决。神宗熙宁二年（1069），监司的行列中更增加了提举常平司（仓司）。这一新机构的出现，使相关的制度设计更为繁杂细致，不但没有抹去上述特色，反而使之更为凸显。 这些特色，实可谓交相为用，一种特色产生的不利因素，可由另一种特色来抵消。比如，监司集管理权与监察权于一身，易令其权力过度膨胀，然有几个机构互相牵制，监察、管理两种权力合并的风险便因机构分立而消解。① 又如，巡行本是监察机构的履职方式，而监司同时作为权力部门，在运动中完成行政职责，难免产生种种不便，但几个机构分担职责，却能分解工作量而使履职难度降低。 当然，并不是说多机构的并立，就会自然而然地导致相互分担工作量而减轻负担。机构的并立只是为这种分担提供了制度基础。中央政府厘定了很多细节性的条款进行引导和限制，以确保平行机构之间相互配合而非相互干扰，路一级丰富的行政资源之使用更为有序细致而非混乱浪费。除了多次调整机构之间的职能分工，中央政府亦下极大的功夫，突出对监司在履职的时间和空间方面技术环节的强调，即规定它们巡行的周期，以及特定时期各监司的“分部”——在同一路内划分巡行区域。此类条款保证了宋代监司动态的履职方式得以长期延续。 这些细枝末节体现出来的技术问题，绝非不重要，但是它引起学界的关注，时间却不是太长。金圆先生1982年已提到宋代监司的巡行周期问题，但较为简略，说宋监司“要在一年或二年内，巡察所辖地区一遍”。② 1992年，邱永明先生在其通代性著作中，提到宋代的“监司每岁分上下半年巡按州县……并量地远近，每年按期遍巡各地，提点刑狱则两年巡察一遍……诸监司每岁须巡视的地方，限五月下旬起发，至七月十五日以前巡遍”。③ 引述的宋代制度不少，但不同时期的制度若置于一处，显然互相矛盾。此后，朱瑞熙先生在论及监司出巡的诸多限制时，曾引述宋代不同时期关于出巡时间和地分问题的条款，④ 大大有助于提高我们对相关复杂制度的了解及其意义的认知。李昌宪先生从政区建置的角度，论述了“分部按举”与各监司分治不同州军的关系。⑤ 贾玉英先生提出应将不同时期“监司出巡时间的变化过程反映出来”。这种对动态研究的推重，值得肯定；不过，她的研究结果大体仍是“北宋时期，监司出巡的时间一般为两年或者一年”，而“南宋时，监司出巡的时间一般为一年一巡”。⑥ 戴扬本先生在关于转运使的研究中，对于其巡历责任的阐述，涉及了周期、常见问题、惩罚措施等细节，是迄今为止关于单一监司巡历问题最深入的研究。⑦ 不过，由于研究对象与关注的时间段的限制，从最基本的情况——巡历的周期是否始终是一年或两年——到巡历所涉及的不同监司的合作，以及所牵涉的更广的制度层面的因素等问题，仍有待于在新的研究中提出和解答。比如，在巡历周期的转折之间，究竟发生了什么？是否牵涉到其他制度的改迁？在某些时间段，制度并未有明显的变化，朝廷却在不断重申同样的命令，是否反映出条款在执行过程中遭遇了困境？以及，中央指令中屡次提及的“岁分上下半年巡按”⑧ 或者“互分州县”，⑨ 这个“分”字，如何体现了机构间的配合？技术细节变迁的缘由，实际上是各种政治制度发生关联的过程，其意义无疑是远超技术问题本身的，但当我们追问下去时，却发现已有的研究，仍需进一步推进。 一、技术难题：巡历制度的确立过程 监司巡察下属政区，在宋代多称为“巡历”，或称“巡按”，亦有比拟汉代刺史之出巡，称之为“行部”者。Kracke Jr.将“监司”译为Circuit Intendants，即“巡游监察者”，⑩ 可称允当。因为几乎在监司甫建之后，就须不断巡历所部。 宋代最早建置的监司——转运使初置不久，(11) 已受命巡行所部。端拱二年（989）诏书言：“诸路转运使、副颇务因循，或端坐本司，或故留诸郡，深彰旷职，殊不尽心。自今并须不住巡案所部州、府、军、监。”(12)“端坐本司”或“故留诸郡”既为失职，则此前漕司巡历，已是其职，此后则更需加快巡行之速度。明道二年又命“逐路转运使、副今后并一年之内，遍巡辖下州军”。(13) 神宗时，又规定监司除所部州军，亦须遍巡各县，“巡历不遍者奏裁”。不过巡历诸县之制执行过于困难，维持了不到十年，元祐元年（1086）即予废除。(14) 此后朝廷多次下诏，立定期限，命监司遍巡所部州军。如元祐五年，臣僚言：“监司便文苟简，多不遍行所部。”诏：“转运、提刑司按部，二年一周。”(15) 类似记载甚众。对于触犯条款者，以峻法裁之：“诸监司巡历所部不遍者，杖一百”。(16) 为改善监司巡历时的生活和工作环境，又于各州设立“行司”，据《淳熙三山志》记载，“自端拱、明道之际，诏所属郡不辍巡按，故逐州皆有（转运）行司”。(17) 但这些惩劝措施效果有限。监司不遍巡所部的情况，累见于史。(18) 朝廷屡诏而监司不改，除了某些监司无心、无力举职之外，恐怕亦有制度上的原因，使之不得不然。 首先当然是职事丛杂，在紧迫的巡历期限内妥善处理完毕，较为不易。宋代监司确实承担了地方监察事务之绝大部分，其为监察官无疑，“监司”之称，亦由此而来。而另一方面，一路之行政事务，也全由数员监司及帅司分任。(19) 即便不将宋代监司定性为行政机构，说监司承担了一路大部分的行政职责，也是确然无疑的。 监司以行政上级的身份，对下属行使监察之职更有威慑，并且在具体行政事务中多有接触，更易了解下属的能力和品格。而以监察官员的巡察方式，亲临下属政区解决行政事务，也有相当大的好处，不仅有助于避免拖沓推诿，且简省了许多文书往复的繁杂手续，可促进行政的速度和效果。宋人分析说：“宪、漕诸司之势，必行于郡县……至诸司耳目之所不接，又巡按得以及之，故郡县于诸司财赋类不敢亏。”(20) 当然诸司之威势，尚不止于保证措置财赋之顺利。然而，两职合一加大了监司的工作量，且随着新增事务日渐庞杂，巡历期限的压力愈显沉重。如上所述，元祐元年罢仓司，少了一位分担者，巡历之责使漕、宪二司不堪重负。在特殊情况下，更是奔走不暇。比如建炎中（1127—1130）“军兴之际，调发紧急，百须应办，巡历不常，又非平日无事之比，难以指定岁终巡遍之限”。(21)
