中图分类号：G20 文献标识码：A 文章编号：1001-8263(2010)08-0095-06 言论自由被认为是美国的立国之本，相应地，美国的舆论民主制度也成为世界范围内的典范。然而，正如许多美国文化批评家所指出，美国的社会舆论并非如人们所臆想的那样任凭意见市场的“自然进化”，它不仅一再被仔细“塑造”，而且在一定界域内加以“模式化”，其最好的明证是，“9·11”恐怖袭击事件后，美国政府通过“制造”人民的“同意”，使美国在海外实施暴行的同时，还保持着世界上最自由国度的形象。然而，这种“形塑”舆论或“制造同意”的技术，实际上并非美国政府的新发明，它缘起于第一次世界大战期间交战国的宣传战以及美国大企业在20世纪初发起的公共关系运动，成为战后美国大政府时代以来的舆论管理和政府传播的主要内涵。 一、从宣传的衰落到舆论管理的登场 第一次世界大战结束后，战时宣传引起了不同领域学者的关注，某些夸大宣传作用的著作引起了西方人对宣传的恐惧。正是在这个时期，“宣传”在美国等西方国家获得了贬义，“宣传成为战后醒悟时期的一个替罪羊”①，被认为是不诚实的操纵。“一个词语出现了，它在许多人的头脑中发出了不祥的叮当声，这就是‘宣传’。……它通常是人们咒骂的对象，也因此成了人们兴趣的焦点、讨论以及研究的对象。”② 1927，拉斯韦尔的博士论文《世界大战的宣传技巧》刊行时，评论家称其为“马基雅维利式的教科书，应当马上予以销毁”③。整整10年后，拉斯韦尔在美国《舆论季刊》上发表的一篇书评文章中使用了“舆论管理”④(management of public opinion)一词，标志着“舆论管理”作为一个新的概念进入美国政治，同时也表明美国宣传分析的领军人物已经注意到了宣传的衰落。 法国学者马特拉认为，拉斯韦尔的《世界大战中的宣传技巧》主要贡献是指出“政府管理舆论的必要性”，美国大萧条时期的新政则促成了“在工业化社会历史上第一次出现了国家为寻找‘走出危机’的策略而呼唤‘传播技术’的援助。舆论管理成为持续不断的研究对象。”⑤尽管在实践层面上清晰地区分宣传与舆论管理的差别并不容易，但一种理论关键词的变化，则必定预示着社会心理与现实的颤变，以及由此引发的学术转向。 20世纪20至30年代是西方宣传分析的黄金时期，代表着早期传播学的一种重要类型，然而，随着宣传一词在西方变成一个贬义性的概念，人们不再把政府诉诸宣传的手段和行为视为理所当然。二战后，随着“传播学”最终替代“宣传学”登上历史舞台，宣传分析被纳入到传播学研究的体系之中，与此相应，“舆论管理”在不知不觉中成为美国政治和学术研究的重要话语。按照美国社会学家帕森斯(Talcott Parsons)的理解，战后美国大政府时代以来，“政治精英的组成人员在两个方面得到了极大的加强，一是擅长舆论管理的政客，一是为民事与军事服务的行政管理人员。”⑥正因为如此，美国学者指出：“舆论管理，被视为第一次世界大战的杰出技术，现在正日益成为政府和商界的日常生活。”⑦ 这一时期，发端于20世纪初叶的美国大企业公共关系运动，成为战后美国舆论管理概念的重要来源。美国公关界人士于1960年代指出：“我们中间有些人认为，计算机将取代大众传播的作用，‘舆论管理’将应运而生，以取代长期被遗弃的‘认可工程’。”⑧这也就是说，随着计算机技术的发展与应用，企业公关人员可以通过建立大规模的数据库，随时跟踪社会舆论的细微变化，进行分众和小众化的意见管理，获得传统的大众传播手段所不能企及的公关业绩。事实上，战后美国政府虽然不再使用显性的宣传手段，但并未放弃对公众舆论的“引导”和“塑造”，只不过变得越发隐形，成为今天人们所说的“舆论管理”的主要特征。一方面，自由主义意识形态在美国社会根深蒂固，人们对“观点的自由市场”的信念与生俱来、不言自明。因此，显性的宣传手段不仅在战后美国人的观念上无法接受，而且在实践上也注定不会取得满意的效果。另一方面，新闻传媒独立于政治权力之外的商业化体制，也使美国政府无法直接诉诸宣传手段，不得不借助现代传播技术以及美国大企业的公关策略，在新闻、公共关系和公共管理之间寻找平衡的支点。 1980年代，美国政治和外交史学者希尔德勃兰特(Robert C.Hilderbrand)把研究的视角指向了美国国务院与新闻界，在成书于1981年的学术专著《权力和人民：1897-1921年对外事务中的舆论行政管理》中，希尔德勃兰特教授富有创见地论证了从麦金利到威尔逊等四届美国政府在舆论管理方面的不同凡响之处。对此，有评论指出：“自新政以来美国国务院各部门一直维持着‘公共信息’的有效运转，但我们对行政管理部门在此之前的所作所为却知之甚少，此书为我们填补了这个鸿沟。”⑨1985年，理查德·斯蒂尔(Richard W.Steele)的《开放社会中的宣传：罗斯福时代的行政与媒体》出版，不仅在全书架构上借鉴了希尔德勃兰特的经验，而且更为详尽地考察和总结了美国新政时期富兰克林·罗斯福总统对舆论管理的努力和尝试。 1990年代，美国学术界进一步廓清了舆论管理的概念，并对海湾战争中的舆论管理进行实证应用研究。1991年出版的《注意力之王》指出：“美国进步时代，是舆论管理和公众意见概念化的关键时期。这一时代的政治家通过公开信息，比他们的前辈们更加有效地影响选民。”⑩1995年出版的《单一民族国家的终结》写道：“我们不再为了仇恨做好牺牲的准备，军事首脑们已经接受了‘越战’的教训，把管理舆论和集合知觉，提高到与指挥战斗一样重要的位置。”(11)
