一、发展教育社会组织：教育公共治理的关键 20世纪80年代，西方各国兴起了以市场为导向的新公共管理运动，90年代开始重塑政府运动，逐步从强调3E（经济、效率和效能）的管理主义到重视合法、透明、责任和回应的治理理论。治理理论在全球的迅速兴起和广泛蔓延，引发了众多国家公共治理模式的变革，政府组织不再被认为是公共管理的唯一主体，政府的社会角色以及政府与市场、政府与公民的关系都在发生着变化，公民社会开始成为公共行政治理的一个主体，政府、社会组织、公民共同参与对公共事务的治理。在教育领域，“更少的统治、更多的治理”逐渐成为世界教育管理的发展趋势，很多国家相继启动了教育管理改革。2010年，我国《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010-2020年）》提出：“培育专业教育服务机构。完善教育中介组织的准入、资助、监管和行业自律制度。积极发挥行业协会、专业学会、基金会等各类社会组织在教育公共治理中的作用。”这是我国第一次在重大政策中使用“教育公共治理”概念，正式明确了我国走向教育公共治理的改革趋势，并明确了教育社会组织在教育公共治理中的作用。 教育社会组织作为一类社会组织，①主要分为民办非企业单位、社团和基金三大类，具体包括各种教育咨询服务机构、各种教育学会、教育协会、教育评估事务所、教育基金会以及代理机构等。从我国教育社会组织的发展来看，具有里程碑意义的是1994年颁发的《中国教育改革和发展纲要》，其实施意见提出：“为保证政府职能的转变，使重大决策经过科学的研究和论证，要建立健全社会中介组织，包括教育决策咨询研究机构、高等学校设置和学位评议与咨询机构、教育评估机构、教育考试机构、资格证书机构，发挥社会各界参与教育决策和管理的作用。”1999年《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》提出“在高中以及以上教育的办学水平评估、人力资源预测和毕业就业指导等方面，进一步发挥非政府的行业协会和社会中介机构的作用。”2003年，《民办教育促进法》第40条规定，“教育行政部门及有关部门依法对民办学校实习督导，促进提高办学质量；组织或者委托社会中介组织评估办学水平和教育质量，并将评估结果向社会公布。”第43条提出，“国家支持和鼓励社会中介组织为民办学校提供服务。”近年来，上海市浦东新区推行了教育“管办评”分离联动改革、无锡市推行教育“管办”分离改革、杭州市上城区启动教育“管办评促”改革等，教育社会组织的发展日益引起政府和社会的关注，而政府在教育社会组织发展中到底该扮演什么角色成为各地思考的重点。 二、我国教育社会组织的发展现状及其归因 本文通过问卷调查法，力图通过对教育社会组织的发展现状进行调查和归因分析，把握教育社会组织发展中政府的作为与不作为，从而清晰政府的角色要求。具体操作方法为：以东部S市P和X区为调查范围，按照1/2的比例，随机选取注册在两区的54家教育社会组织作为调查样本。调查的内容包括教育社会组织的规模、业务范围、人员结构、对自身与教育行政组织关系的认识、对教育社会组织发展空间和核心竞争力的理解等。问卷发放54份，②回收问卷41份，回收有效率75.9%，调查时间为2009年12月—2010年4月。通过调查，得出当前我国教育社会组织的发展现状如下： 1.对政府的单向依赖，造成教育社会组织的独立性普遍较低 豪尔(Hall)认为，组织是受制于外在环境的，没有一个组织能够完全独立，因此，组织的结构及其活动方式与活动结果必须置于组织被镶嵌于其中的环境因素中加以理解。为了维持其生存，组织必须引进、吸收、转换各种资源，而这些资源来自环境中的其他组织，因此，形成了组织间的资源相互依赖的关系网络。[1]在这个关系网络中，一个组织越是有能力对给对方施加压力迫使对方服从，依赖对方的程度就越低。相反，依赖对方的程度就越高。在我国，政府在人财物、信息、制度等资源方面占有绝对优势，这种资源上的不对称关系造成教育社会组织对政府的单向依赖。单向依赖的结果是我国教育社会组织的独立意识普遍较低，比如在回答“你认为哪个因素最能促进教育社会组织的发展”时，73.2%的组织表示“政府支持”最重要，高达67.3%的社会组织认为“与政府及其相关部门建立起坚实的人脉关系”是社会组织最核心的竞争力；67.5%的教育社会组织的业务收入全部来源于政府购买服务；58.8%的负责人认为和教育行政组织之间是“管控与被管控”或“领导与被领导”的关系，从属意识强烈；41家社会组织的负责人中，有13家的负责人是教育系统的退休人员，有1家的负责人退休于其他国家单位，有11家的负责人是公办系统的在职人员，有16家的负责人是自主创业的社会人士。从总体上来看，60.9%的负责人具有公办身份。 政府放权市场和社会，是现代经济和社会发展的必然要求。但是，在放权的过程中，只有经济和社会实现自治和自主发展，成为能够与政府合作的治理力量，这种放权才能创造有效的治理和发展。否则政府的放权就意味着放弃治理。从我国教育社会组织的发展来看，其对政府的单向依赖与独立意识和能力的欠缺，将在较大程度上影响到其发挥协同治理的功能。比如，调查中，79.8%的教育行政组织人员和学校校长表示对教育社会组织的发展没有信心，认为其无法承担起促进教育发展的责任。
