制度是指在社会特定范围内统一的、对单个社会成员的各种行为起约束作用的一系列规则。这种规则可以是正式的，如法律规则、组织章程等；也可以是非正式的，如道德规范、习俗等。制度变迁就是指新制度安排替代、转换和交易旧制度安排的过程；制度创新则是指“生产出”一种新的制度安排。《国家中长期教育改革和发展规划纲要》强调了制度在改革中的地位和作用，在许多制度设计中较以往有更大的创新，但并没有把制度创新放在教育改革的优先地位，教育制度创新设计仍存在许多不足，需要引起政策设计者更多地重视。 (一)制度变迁已成为教育改革和发展的主题 改革开放后，我国具有全局性影响教育改革文件有三个：1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》(简称《决定》)，1993年《中国教育改革和发展纲要》(简称《纲要》)和正在制定的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》(简称新《纲要》)。从政策文本和出台的背景看，新《纲要》把改革放到一个更高的地位，而且强调改革的重点是体制机制的创新。 从文本中的词汇分析，新《纲要》突出了制度改革的意义。“制度”、“机制”、“政策(含法律、法制)”、“体制”出现的频率分别为85、74、60、41。而同样几个词汇出现在《纲要》的频率是44、5、28、45；出现在《决定》的频率为14、0、6、26。从文本内容看，新《纲要》明确提出创新人才培养体制、办学体制、教育管理体制，改革质量评价和考试招生制度，改革教学内容、方法、手段，建设现代学校制度。《决定》虽然强调“必须从教育体制改革入手，有系统地进行改革”，但制度改革的内容主要是管理体制改革，涉及中央政府向地方政府简政放权，扩大学校的办学自主权。《纲要》强调“改革包得过多、统得过死的体制”，初步建立起与社会主义市场经济体制和政治体制、科技体制改革相适应的教育新体制。制度改革的内容有所扩大，但局限在办学体制、教育行政体制、高等教育体制改革。可见，新《纲要》制度改革的范围进一步扩大，包括了政府与学校、社会三者之间的权利关系，也包括了学校内部权利的关系。 从我国教育改革进程来看，《决定》是根据当时加快经济建设，多出人才、出好人才的要求，确定以学校教育改革体制为重点，促进教育跟上经济发展形势。结果，政府权力向学校下放，扩大了高校的办学自主权，中央政府将发展基础教育的任务交割地方政府，调动了地方和学校办学的积极性，加快义务教育进程和高等教育发展。《纲要》是随着经济体制、政治体制和科技体制改革的深化，根据我国社会主义现代化建设“三步走”的战略部署，在教育体制和运行机制不适应日益深化的经济、政治、科技体制改革的情况下进行的。通过改革，改变了政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制，完善了分级办学、分级管理的体制；深化了高等教育体制改革，逐步建立了政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制，逐步实行了收费制度；改革高等毕业生“统包统分”和“包当干部”的就业制度，形成了“自主择业”的就业制度。新《纲要》是在我国实现了从人口大国向人力资源大国转变，全面推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设，以及“优先发展教育，建设人力资源强国”的战略背景下提出的。它明确提出：“教育要发展，根本靠改革。要以体制机制改革为重点，鼓励地方和学校大胆探索和试验，加快重要领域和关键环节改革步伐。”其改革战略目标是基本实现教育现代化，基本形成学习型社会，进入人力资源强国的行列。从教育与社会的关系来看，前两次改革主要解决教育如何适应社会发展，特别是教育适应经济发展的问题，这一次主要解决教育适应社会全面发展的问题。如果说以往的教育改革主要以增量改革为主，表现为扩大规模和数量，提高效益，以实现教育机会的平等、协调教育与经济之间的量和结构关系；那么新的改革则是以存量改革为主，表现为保障教育公平、提高教育质量，以实现教育过程和结果的公平、协调教育与整体社会的结构和功能性关系。 (二)新《纲要》中制度变革的亮点与不足 改革开放以来，我国一直没有停止过教育体制改革，如从招生体制、办学体制、学校内部管理体制、教育行政管理体制到教师教育体制、教育评价体制等的改革。但不同时期有不同的改革重点。新《纲要》更突出了体制机制改革的重要性，其中第三部分专门谈到了体制改革，包括人才培养体制改革、考试招生制度改革、建立现代学校制度、办学体制改革、管理体制改革；在第二部分发展任务中就谈到了各级各类教育发展中的制度问题；在第四部分保障措施中，从教师、经费、教育信息、法制的维度设计了相关的制度安排。新《纲要》在制度改革方面有几个亮点：第一是提出了“人才培养制度改革”的问题，并将它排在体制改革的首位，特别强调了改革教育质量评价和人才评价制度，这个制度安排旨在保证教育质量。第二是考试招生制度改革，强调了考试招生制度的对培养创新人才的价值，以及各级教育的考试招生制度安排问题，这个制度安排旨在保障教育公平。第三是明确提出学校内部制度安排：建设现代学校制度，扩大学校的办学自主权，加强学校内部管理制度，教育管理“去行政化”。第四是明确提出了民办教育的法律地位、办学模式及其管理规范问题，提出民办学校实行营利性和非营利性分类管理，集中体现了政府、教育行政管理部门与民办学校之间的关系，这是在办学体制改革方面最大的亮点。第五是提出了深化教育管理体制改革，强化政府的服务职能，肯定了中介组织在教育公共治理中的作用。 但是纵观整个文本，制度变革的地位、作用和路径仍然不太清晰。第一，新《纲要》突出了改革和创新的重要性，提出了体制改革的具体任务，但优先改革体制的指导思想并不太明确。目前，教育改革所遭遇到的问题不仅来自内部，更来自外部，外部体制性障碍是根本性的，无论是教育投入保障、劳动用人制度、办学资质的准入和退出、优质教育资源的有序流动等问题都受到行政干预过多或不足的影响，以致教育发展出现了严重的体制性问题和结构性问题。第二，新《纲要》提出了许多体制改革措施，但重点仍然不够突出。教育体制改革千头万绪，但最根本的还是政府与学校的关系问题。因为当前人们对教育深恶痛绝的是教育不公平和教育腐败，而隐藏在背后的根源是教育的政府垄断、教育行政化、教育产业化。如果不改变教育的用人制度、优质教育资源的配置方式，教育改革就没有触及根本。第三，制度变迁的主体和路径不太明确。制度变革是一项复杂的工程，新《纲要》中笼统提到了“教育振兴、全民有责”，需要全社会的参与。教育改革主体有“党和国家”、“政府”、“各级政府”、“学校”、“家长”、“校长”、“学术委员会”、“教育咨询委员会”等。应该说，不同层面的制度创新需要不同的主体。《纲要》是在广泛调研并通过各种渠道集中民意和民智基础上出台的，体现了决策者的民主意识，但作为国家层面的决策，应该遵循科学的决策程序，更需要国家各个部委、专门的决策咨询机构(公司)和教育管理专业人员(如校长)广泛参与。从制度改革的路径来看，新《纲要》仍然是政府主导型的改革，而不是基层教育机构和学校的自主创新。
