［中图分类号］K25［文献标识码］A［文章编号］1001－6198（2010）03－0217－03 中国近代高等教育肇始于清朝末年，19世纪60年代初中国创办的洋务学堂是中国近代最早的一批高等专科学校[1]，主要分为外国语言学堂、技术学堂、军事学堂等。洋务学堂这类高等教育机构的建立充分反映了中国高等教育发展特殊的时代特征。学堂教育最早是向封建官僚体系输送人才的补充方式，初期并不被认可为取士正途。但是洋务学堂的特殊性在于，它一改教育机构单一职能的常态，将官员的选拔和培养集于一身。随着洋务学堂地位的不断提升，这种合二为一的模式带来了教育管理集权的制度化，使得中国高等教育机构的政治功能更加突出。在其后的发展中，逐渐成为与培养科甲官员并行的模式。 在我国传统的教育机构中与管理相关的文本规定多用“规条”、“条规”、“学规”、“训约”、“馆规”等等相称，内容无定文，也没有特别的统一格律。这主要是因为传统教育机构，尤其以书院为代表，只承担单纯的教育功能，并且“清代数量众多的书院几乎都是培养科举人才的机构”[2]。与科举制度相伴，无论官设还是民立，书院自身并不自成目的，是作为“储才之地”存在。它们不直接与官僚体系联结，因而也触动不了官僚体制。洋务运动之前，对此类高等教育机构的管理规定没有必要纳入行政管理序列，因而其规定也没有采用统一行政法模式。 与传统教育机构不同，洋务学堂公文往来的重要特征之一就是统一使用“章程”作为管理依据。“章程”贯穿于整个洋务教育发展全过程，充分体现了洋务学堂的时代特征。对其章程所具有的多重行政法性质进行分析，有助于我们更好地发现洋务运动时期学堂管理的本质，进而揭示中国近代高等教育管理模式的形成过程。 一、行政机构组织法特征 清王朝拥有庞大的官僚系统，其行政法律规定非常繁杂，洋务学堂章程正是在这一时期被纳入行政法规范范畴中来，这也是新式高等教育机构所具有的重要特征之一。清王朝行政法律规范集大成者——《清会典》中就有关于洋务学堂建制的详细记录。如隶属于总理衙门的同文馆设“管理大臣，于本衙门大臣内特简①，无定员……”，同时设提调二人，“于总办章京内派充”，帮提调二人，“于共管股资深章京内选充”，“掌经理训课及督察生徒勤惰之事”。这些具体的行政官员的设置，是官设洋务学堂的基本特征，其他科技、军事类的学堂也相类似，不过级别较之于同文馆有所差别。《清会典》载：“海防股……分设水师后路各局，曰海防支应局……曰军械局……曰鱼雷营，曰水雷营，曰机器局……曰机器厂……曰制造局……曰火药局……曰武备学堂……曰水师学堂……曰水雷学堂……”[3]这说明技术学堂与一般洋务机关处于相同的行政地位。 中国传统的官僚行政体系由于西学的引进和洋务运动的兴起产生松动，洋务学堂作为一种新出现的行政机关开始逐渐制度化。“奏定章程”不但特许了洋务学堂行政机关的属性，也限定了其职能范围与级别。因此，这一时期洋务学堂统一的“章程”作为行政机构基本机构组织法，成为学堂成立的必要前提。 作为行政机构存在的洋务学堂不能没有章程。清末洋务派官员奏请设立的学堂的奏折中都附上了学堂的章程。如奏请设立各地同文馆的奏折中，“臣（奕）等谨酌拟（京师）同文馆章程六条，恭呈御览”[4]，“（毛鸿宾）所有拟议章程十五条，谨缮清单，敬呈御览……谨将广东省开设教习外国语言文字学馆，拟议章程，及需支经费各数，缮具清单，恭呈御览。”[5]这是同期洋务行政机关设立的一大特征。各级各类洋务机构，以总理各国事务衙门为开端，都通过“章程”明确其职能与权限，洋务学堂的设立如出一辙。 最早设立的京师同文馆，其根本在于“对外交涉”的需要，实质是初级翻译官学校，隶属于总理各国事务衙门。[6]作为总理衙门的分支机构之一，分管“五洲之学”，培养七至九品官员。京师同文馆的章程成为了其他机构效仿的母版，李鸿章奏请设立上海同文馆，“请援京师同文馆之例”[7]，在同治帝著广州将军仿照上海设立外国语言文字学馆（同文馆）谕中就指出“上海已议设立外国语言文字学馆；而广州事同一例，亦应仿照办理”[8]，“（珲春俄文书院）援同文馆例”[9]等。又如，广州方言馆的设立目的与京师同文馆的设立完全相同，其中章程分为九条，虽然课程和同文馆的设置不同，但是，其管理结构和课程开设的丰富程度参照了同文馆的设置。其后，光绪十九年（1893），张之洞奏请设置于湖北武昌的自强学堂，科目的设置也仿效了京师同文馆，分设英法德俄语言四门。光绪二十一年（1895）的东山精舍也仿效分科造士的模式，并立章程二十四条。 这种借鉴与仿效趋势，在后来诸多同文馆的奏设过程中都有体现。可以说，在洋务派设立学堂的过程中，“章程”的合法性与必要性导致了同类洋务学堂之间相互效仿。 洋务学堂章程，只有通过清帝批准，才具有行政机构组织法的效力，这是区分洋务学堂与其他教育机构的根本依据。如官绅捐资所设立的学堂并不需要得到清政府的批准，而只需要将其章程“咨臣衙门备案，以资考察”。在这个意义上，“奏议钦定”的章程决定了学堂行政机构属性，是洋务学堂的必要条件。新疆俄文馆从试办到奏请批准“章程四条”的过程说明：只有得到官方认可的章程，学堂机构才能完成性质的转变，从一般的教育团体过渡到行政机关的法律地位。作为行政组织法，章程一方面严格规定了其组织架构，另一方面对行政机构的职能进行了限定，这是中国新型教育机构行政化的雏形。
