中国教育在历经30年左右的改革和发展之后，现正面对改革进程中出现的一系列以社会公平为基本特征的矛盾。这些矛盾从根本上说都关系到公立学校，关系到公立学校近年来的发展与变化，因此解决这些矛盾的关键也在于公立学校。可以说，未来中国教育能否走出改革瓶颈将取决于公立学校的改革。公立学校改革如若成功，则教育体制改革就成功；反之，则教育体制改革就有可能停滞甚至倒退。 一 在世界历史的发展中，承担普及教育功能的现代公立学校的产生是与社会的现代化进程相互交织并相互促进的。19世纪广泛传播于欧美国家的工业主义、国家主义以及民主政治的思潮使传统的、以民间和家庭为基础的教育遭遇了严重挑战。国家举办的公立学校大量出现，学校的重心由民间转向公立，公立学校系统由此得到奠定。通过国家的力量建立公共教育制度，向社会提供公共教育服务是社会现代化进程中的一个理性的选择，是现代世界各国普及教育的一项共同的经验，因为没有一个国家可以依靠自发的和私营的力量来实现教育向全社会的普及。[1] 通过国家的力量普及教育，建立独立的学校系统并纳入到国家的公共管理之中，这在教育现代化的进程中具有重要意义，然而在公立学校产生的200年间，有关国家与教育的关系问题一直是各国教育不得不面对的一个重要问题，这一问题在不同时期又演变为诸如国家与民间、公立学校与私立学校、学校与家庭的关系等一系列更为具体的问题，并进一步复杂化了。20世纪80年代以来同时发生在许多国家的公立学校改革，其重点就是试图解决这些问题，由此形成了一场世界性的公共教育重建运动。这场运动所涉及到的问题其实就是200年来国家与教育关系问题的一个逻辑上的延续。 在绝大多数国家，第二次世界大战后最终定型的公立学校系统都是由政府举办并通过一种非市场的途径向社会提供教育产品的，因而具有强烈的国家垄断色彩。[2]纳税人在向国家纳税之后，只能无条件地接受公立学校提供的教育服务，实际上处于一种从属的地位，他们对于公立学校提供的教育没有任何发言权，只能被动地接受。此外，由于政府的垄断，公立学校的办学完全根据政府的计划进行，而不必直接面对学习者的选择和同行的竞争。由于以上原因，这种公共教育制度被一些人称为生产者主导的制度。[3]到20世纪的最后一二十年，人们普遍认为这种公共教育制度已到了非改不可的地步了。然而怎样改革现行的公立学校系统？许多人认为，对于公立学校而言，政府和市场构成了社会控制的两极，为此他们寄希望于市场，以为通过市场化、民营化的改革措施就能摆脱政府的过度控制，彻底解决公立学校存在的问题。这一观点影响之大，几乎成了世界各国公立学校改革的一个共同趋势，并创造了一系列通过市场化和民营化的途径来实现简政放权的公立学校运行模式。[4] 因此可以说，推行市场化、民营化的改革是重塑国家与教育的关系，促进公共教育体制提高效率和质量的一个相当重要的改革思路。在相当多的国家，公立学校的改革都在尝试通过市场化、民营化这种专门化的形式，来打破政府对公立学校的垄断，并最终改善公立学校的办学绩效。 在我国，公立学校的出现比欧美国家晚了近一个世纪，但经过100年左右的时间，也已经形成了一个对社会发展具有举足轻重意义的公立学校系统。这一社会制度充分动员了各方面的资源和力量，使教育在短短的100年时间就有了一个大发展，教育的面貌由此发生了根本性的变化。然而，我国的公立学校系统也经历了一条与西方国家类似的发展路径，公立学校在其发展过程中逐步产生了国家垄断的问题。 我国教育从1949年以后，在废除旧教育制度的基础上，建立了一个与当时的计划经济体制相适应的政府举办、计划调控、封闭办学、集中统一的公立学校系统，这是一个由政府举办、公共财政经费维持的学校教育制度，集权化、等级结构、非人格化的规章制度和自上而下的行政管理构成了这一体制的基本特征。在这种体制下，各级各类学校都被置于政府之下，学校的举办经营、经费投入、专业设置、招生计划、教师管理、毕业生分配等，都是由政府部门通过计划加以控制，学校的一切行为都直接或间接地涉及政府的行政管理。一直到1985年教育体制改革之初，中国的公立学校系统就是计划体制的一个缩影。作为计划经济的产物，公立学校处于行政管理系统中的一个最低的层级，是行政机关的下设机构，是由公共财政拨款维持的不具备法人资格的事业单位。 公立学校的这样一种地位在中国的社会大变迁中完全不能适应社会发展的需要，因此从20世纪80年代初开始经受极大的冲击。这就是1985年中央决策层下决心对教育体制进行改革时中国公立学校系统的基本状况。 1985年的《中共中央关于教育体制改革的决定》（以下简称《决定》）在教育体制改革的目标方面是这样规定的：“中央认为，要从根本上，有系统地进行改革。改革管理体制，在加强宏观管理的同时，坚决实行简政放权，扩大学校的办学自主权；调整教育结构，相应地改革劳动人事制度。还要改革同社会主义现代化不相适应的教育思想、教育内容、教育方法。”在为这场教育体制改革规定的上述目标中，“简政放权”是一项重要的内容。 与之前所有的这类改革不同，《决定》所设计的权力再分配不只限于政府内部，而且还包括政府和学校之间的权力分配问题。因此，所谓的“简政放权”包括了中央向地方放权和政府向学校放权这样两个不同的向度。前一种放权是在国家权力系统内部进行的放权，因此这一放权相对比较容易。而后一种放权则是从一个权力系统向另一个权力系统的放权，通过这一放权使公立学校真正获得办学自主权。这是一个国家教育权向学校办学自主权的转化。改革的决策者希望通过扩大公立学校的办学自主权来提升学校的地位，使之成为独立自主的办学实体。这就是1985年教育体制改革的决策者所设计的公立学校改革的基本思路。[5]然而两个向度上的“简政放权”所产生的情况是不一样的。在政府向学校的放权过程中，由于被下放的国家教育权有一个向学校办学自主权转换的过程，因此这一放权的难度之大远远超过了国家权力系统内部的放权。改革的历史已经证明了这一点，甚至可以说，公立学校改革中出现的所有问题几乎都源于政府向学校的放权。
