20世纪以来，随着城市化进程的不断加快，人口大量集中，城市住房的结构性短缺日益成为严重的社会问题。在房屋价格稳步上涨，严重脱离大批低收入群体购买力水平的状况下，“看得见的手”发挥应有的调节作用，确保居者有其屋，就显得很有必要。30年代在南京、汉口以及北平推出的一批平民住宅，就是当时国民政府寻求解决城市住房短缺、房价过高难题的一种带有社会救济性质的尝试。这一问题尚未受到学界关注，而无论从社会保障史的角度探讨，还是从近代地方史的角度研究，都具有一定的学术价值和研究意义。三个城市的平民住宅实践，又以北平最有特色。 一、北平的范本：平民住宅的理念及其在南京、汉口的实践 “平民住宅”(亦称“贫民住宅”)理念的出现，不迟于20世纪20年代初。一战给法国、德国、英国等国带来了毁灭性的破坏，大批居民失去家园，无力重建。在美国巨额贷款的援助下，这些欧洲国家的政府出资兴建了一大批质量不高，但足以帮助无家可归者度过难关的住宅。 这种住宅的特点是：由政府直接投资或主持融资，使用政府控制的国有土地，建设中低档次、中小套型的住宅，其使用者被限定为无家可归的低收入阶层；或由政府对在私有土地上重建房屋的居住者给予一定资金补贴。如果产权由政府掌握，则居住者只享有使用权，不能买卖或转租、分租。居住者向政府缴纳低于市价的租金；如果产权由政府向居住者出售，则售价低于市价，并在转让等方面受到某些限制。平民住宅在解决战后各国“房荒”危机的进程中确实发挥了积极作用。 20世纪以来，特别是二三十年代，随着中国城市化进程的加快，大城市的人口聚合效应凸显。①由于城区面积的扩张速度远远落后于人口增速，居住用地的紧张和住房供应的短缺越发突出。相应地，地价总水平呈上涨趋势，从而带来住房交易价格的上涨。无力支付高昂房租的低收入者，为了满足基本的居住需求，只有增加居住密度，降低居住舒适度。“一座旧式平房，常常住上五六家以致十几家。一幢一楼一底的房子，也常常要住上三四家”②，这一状况司空见惯。改善居住条件对于大多数市民而言变得遥遥无期。更重要的是，由于加租而引发的房东、房客冲突有增无减，甚至酿成游行示威，对国民政府在大城市的统治造成不良影响。住房短缺和房价高涨，已经成为各大城市面临的严峻社会问题。 为此，20世纪30年代中国地政学院的学者在进行社会调查的过程中，提出了向一战之后的西方国家学习、由官方直接投资、建设平民住宅的建议。 平民住宅的兴建，最早是从南京市政当局整顿市容开始的。南京城区有数以万计的棚户住宅，环境恶劣，“有碍观瞻、有碍卫生、有碍消防、有碍治安”。1934年，南京市政当局推行棚户住宅改善运动，即由政府出资，划拨近郊土地，补贴棚户重建新房。此外，政府还投资兴建平民住宅，“平价出租，以便部分财力较为充裕之棚户，迁移租住”。1935-1936年，南京市政当局斥资十余万元，在中山门外、和平门外、武定门外、止马营和七里街等地共兴建790所平民住宅，以无房的劳工等低收入者为承租对象，月租金从1元到2.6元不等，租价低于南京的普通住宅。其中，止马营和七里街的平民住宅房屋质量略好，“每户有正屋二间，檐高二公尺四，两端用十寸砖墙双面粉饰，分户及前后墙皆用五吋砖墙，杉木隔间板，全部青砖平铺地面，杉木柱帖，杉木桁条及格椽，木格窗，加板木松门，屋面用芦席青洋瓦铺盖。普通约十户连成一列，行列之间有宽约三四公尺的甬道。水井、厕所、垃圾箱等公共卫生设备，亦相当完全。”③这样不仅保证了住宅的采光、取暖、汲水，而且以甬道拉开房屋间距，减少相互干扰和病菌传染。 与南京如出一辙，汉口也有数以万计的棚户居民。特别是1931年长江洪灾后，许多灾民也挤入棚户行列。至30年代中叶，汉口的棚户住宅共有12746所，17865户。尽管1930-1935年间汉口的人口增长率远低于南京，但同样住房供应奇缺，房地价格攀升，居住非常拥挤。二房东任意分隔房间、擅自分租的现象屡禁不止。棚户居民无力负担普通住宅的房租，只能临时搭建棚屋暂住。汉口市政府兴建平民住宅的初衷，是要解决这批人的居住问题。至1935年，汉口市政府共兴建了800栋平民住宅，每栋月租1.2元。④ 时人认为，“政府对平民住宅的建筑，仍应不断进行”。“政府建平民住宅，仅是一种社会救济事业，不能与公用事业相提并论，更无所谓投资。”因此建议“废除(平民住宅)房租，每月仅使住民缴纳极少数之维持费，以作管理费”，进一步减轻居住者的经济负担。⑤此外，认为平民住宅不该在远郊兴建，最好选址在商业区附近，以避免因选址过远而造成政府疏于管理、平民住宅最终沦为贫民窟。 上述实践和建议，对于北平兴建和管理平民住宅，无疑具有重要的借鉴意义。 二、天桥平民住宅的营建 1937年的北平，煤价、粮价暴涨，多年来稳中回落的物价总水平开始飙升。战争的阴云从两年前的华北事变起，就笼罩在这座古城上空。北平的第一个平民住宅就诞生在这样的政治背景下。
