西方社会学理论的创始人之一马克斯·韦伯认为，“国家”是在一定地理范围内、唯一能宣称合法使用暴力工具以维持秩序的政治组织。①那么，国家如何维持其暴力乃至生存？这个问题基本上就是国家财政性质的问题。查尔斯·蒂利(Charles Tilly)用“资本”与“强制”这对概念来回答这个问题，并进而解释欧洲历史上“国家”的演变轨迹。他认为，欧洲历史上存在着三类国家。第一类是资本剥削程度高的国家，例如荷兰共和国，这类“国家”都市化程度高、商品经济发达，其财政收入以商品税、关税、公债为主，这种财政制度，无须庞大的中央官僚组织。第二类是政治强制程度高的国家，例如封建共主时期的俄罗斯，这类国家都市化程度低、商品经济落后，其财政收入以贡赋、地租、劳役为主，针对这种财政制度，必须具备庞大的中央官僚组织。第三类是把政治强制手段资本化的国家，例如法国和英国，这种国家兼具前两类国家的优点：领土与人口相对众多、商品经济相对发达、较易得到资本、中央官僚组织相对有效率。随着欧洲历史上战争规模扩大，这种国家更能维持常备军，攻克战胜，这种国家就是“多民族国家”。欧洲自10世纪以降一千余年的历史，就是“多民族国家”这种模式击败其他国家模式(城邦、帝国、都会联盟)的历史。②蒂利也意识到公债对于国家财政的重要性。在蒂利眼中，由于战争规模越来越大，国家的举债能力，对于能否打胜仗就显得越来越关键。③公债显然是欧洲历史上国家的关键资本剥削工具。 当然，西方历史上公债制度也非一成不变，而有其相当复杂的历史，恐怕难以在有限的篇幅内交代清楚。笔者更倾向于从韦伯式的“理念型”的角度来处理公债制度，以便考察中国历史上的公共财政制度。因此，笔者要问：中国历史上，有哪些朝代大规模利用公债来应付财政支出？答案似乎只有宋朝。④宫崎市定指出，中国“中世以前的武力国家”时期，天子掌握财力及兵力均极有限，国家财政以力役、租税为主。到了宋朝，全国交通网络形成，商品经济发达，出现以都市为中心的商业区域，政府财政收入以商税及专卖为大宗，天子直接控制的财力及兵力大增，巩固独裁君主的地位。宫崎市定因此把宋朝定义为“财政国家”。⑤据学者研究，以南宋绍兴三十二年(1162)的价格水平计算，从该年到开禧三年(1207)，南宋发行“会子”这种短期公债券的金额，平均相当于其赋税收入金额的82％。⑥这样看来，南宋类似于蒂利眼中将政治强制手段资本化的“多民族国家”。⑦宋朝以外、现代之前，要寻找将政治强制手段资本化的“国家”形态的例子，也许就只能数晚清政府这个依靠国内外关税、借款、创办专利事业、发行公债来维持财政收入的“国家”。 与宋朝相比，明朝财政显然具有资本剥削程度低、政治强制程度高的特点。明朝政府铸造及发行铜钱的数量很少，明代流通的铜钱大部分竟是宋钱。明初发行的纸钞大明宝钞也不断贬值，洪武八年(1375)发行宝钞之初，官方规定，宝钞一贯相当于铜钱1000文，至宣德七年(1432)，宝钞一贯只值铜钱5文。⑧既然明朝政府无法通过货币政策得到收入，因此，登记户口、画地为牢、控制人身、榨取力役及实物税的里甲制，就成为明朝政府的主要财政收入制度及社会管理制度。虽然明朝自15世纪即开始把部分赋税折银，后来大量外国白银涌入中国，导致“一条鞭法”的改革，但明朝始终不像宋朝那样大量依赖非农业税收及发行公债来维持财政命脉。在这个意义上，明朝类似于蒂利眼中的政治强制程度高的国家。 尽管如此，明朝在其“缺乏眼光，无想象力”、“忽视供应行销间可能的技术上的增进”的“洪武型”财政中，⑨却发展出一套类似公债的制度，这就是两淮盐政的盐引制度。本文探讨两淮盐引制度在15、16世纪的演变，指出它具备“承认利润原则、依靠市场力量”和“先行未来钱”的特色，并且从无预算发行演变为有预算发行。同时，两淮盐引的投机炒卖也出现了，这都反映出两淮盐引作为公债制度的成长。 一、作为公债制度的开中法与公债券的盐引 明朝政府建立盐场，以户籍制度把一部分百姓划为灶户，要他们在盐场居住、完成食盐生产额度(计丁办课)。此外，明朝政府规定某地区只能消费某产地的食盐，并按该地区人口规定食盐的供应量及价格(计口给盐)，又向该地区百姓征收“盐钞”、“盐粮”。因此，就食盐的生产、销售环节而言，明朝盐政可以说是一种贡赋或征税制度。明初，政府以里甲登记人口，限制其流动，规定其赋税，而赋税又以实物税及劳役为主。盐政作为这种政治经济体制的一个部分，在食盐的生产、销售方面带有鲜明的赋税性质，可说是题中之意。 值得注意的倒是在食盐的运输方面，明朝盐政从这里发展出一套类似公债的财政制度——开中法。 明朝政府将全国划分为食盐生产区及行销区，垄断食盐的生产，规管食盐的销售，这都依靠行政力量；唯独在食盐的运输上，政府却依靠市场的力量。《明实录》洪武三年六月的这段史料，记载了开中法的创立，史家研究明朝盐政时经常引用： 山西行省言：大同粮储，自陵县、长芦运至太和岭，路远费重，若令商人于大同仓入米一石、太原仓入米一石三斗者，给淮盐一引，引二百斤，商人鬻毕，即以原给引目，赴所在官司缴之。如此，则转输之费省而军储之用充矣。从之。⑩
