清朝末年的中国在经济结构展开近代性变迁的同时，政治结构也开始了有史以来的第二次大转型。①清末以来，中国从传统王朝国家向现代民族国家转型的过程中，在地方层级上，国家政权止于县的政治状况发生了改变，县以下不再是传统王权与地方绅权的交接点。从清末地方自治开始，国家政权不断向社会基层深入、扩张和渗透，县政权开始建立了深入基层社会的权力触角，如区、乡(镇)、街坊、村里、保甲等各种名目的基层组织。随着政权重心的下移，财权也应相应下移。只有这样的良性互动，才能保证政治权力结构的平稳转移。清末风起云涌的地方自治运动导致的乡村治理结构的改变也成为财政分权、建立乡镇财政的重要历史契机。正是伴随着乡村治理结构的转型，中国乡镇②近代意义上的公共财政也开始产生和发展。虽然清朝末年乡镇财政近代化仅开端绪，但其运行模式对民国乡镇财政的近代化产生了非常大的影响，其面临的问题直到今天仍然是中国乡镇财政改革的难点。 一、清末乡镇治理的近代转型 财政作为公共资金的提供者，它与政府的运作方式如影随形，清末近代财政在县以下的出现与清末乡村社会的治理转型密切相关。 中国历史上是一个地域辽阔人口众多的中央集权大国，但中国古代的这种集权的政治核心不是无所不能、无限制性的政治核心。因为在古代社会交通、通讯及农业社会税收有限等“硬约束”下，少数政府官员很难将自身力量延伸到一个有限的范围之外，中央政权和各级官府权力在社会底层往往鞭长莫及。“政治核心”的限制性，使中国古代政府长期依靠民间的力量来管理乡村，运用“小政府大社会”的模式节约乡村治理成本。国家政权只及于县一级，县以下没有国家的行政机构和正式官员。乡绅因人格和财产方面的优势，承担了县以下的公务职能，成为乡间权威的支配者，政府也是通过绅权将政令执行于民间。 除了受政府委托的乡绅承担公共职能外，中国基层社会很早还形成了一些自治性组织，也承担乡村社会的公共职能，如《周礼》所载之乡遂制度，秦之什伍，汉之县亭，两晋六朝之邻里，隋唐五代之邻保，宋元之保社，明清之保甲等。行使公共职能必然要有相应的财政支持，但是政府并不为县以下的公共事务的行使拨付经费，其经费或来源于据田产面积按比例劝捐，或来源于本地居民的摊派。 中国县以下近代意义上的行政体系和近代意义上的地方自治始于清朝末年的“新政”，特别是预备立宪。清政府为了强化对乡村的控制，开始在县以下的乡村社会推行国家政权建设，建立新式学校、设立警察体系、划分行政区域、建立自治组织，将国家权力轨道向乡村铺设，使公权力逐渐延伸到县以下。“新政”在政治、经济和文化教育方面的近代化改革则对中国基层社会产生了巨大而深远的影响。这一点正如当年出使俄国的大臣胡惟德在一份奏折中所指出的：“小学教育所以造就国民，民间子女皆须就学，以户口计之，一县之中当有小学校数十处，造就教员，又当有师范学校。而建筑校舍，则当相度地形；稽查学龄，则当编订户籍。又如水陆道路所以便利交通，近岁内地杂民、外人日众，每议我国道路秽塞，行旅艰难。此后工商繁兴，学校林立，市廛罗布，车马骈阗，在在与道路有密切之关系。他如卫生事宜，所以图国民身体之健全，则当清洁市衢，建修病院。积储事宜，所以备社会不时之灾歉，则当收敛米谷，存蓄金钱。自余庶务，至纤至细，亦非绅士数人所能分任。”③ 以上所列“新政”，乡村社会所承担的有关教育、道路、卫生、救灾等公共事务与古代社会相比不仅在数量上大大增加，而且具有更强的标准化、专业化特点，原有的非常简单的行政机制已难以适应，必须在县以下建立科层化、普遍化的常设行政系统和设立职业化、通过选举程序得到任用的行政人员以履行复杂的公共社会职能。 清末县以下的近代行政体系主要包括单一职能的教育、警察等“官治”行政系统和综合职能的“自治”行政系统。 中国县以下的官治行政系统是从教育、警察等单一职能性行政开始的。1903年，清政府颁布中国历史上第一个学制——《奏定学堂章程》，仿效西方建立近代教育体系。其中，在县以下设立初等学堂和实业学堂。为了推行新学制，1906年清政府颁布《劝学所章程》，其中规定“各府厅州县应就所辖境内划分学区”，“每区设劝学员一人，任一学区内劝学之责”，④垂直隶属于州县劝学。这是中国近代在建立区乡行政方面的最早官方创制。随后颁布的《学部札各省提学使分定学区文》明确了县以下教育经费的地方自筹政策：“教育之兴，贵于普及；而兴办之责系于地方。东西各国兴学成规，莫不分析学区，俾各地方自筹经费，自行举办。”⑤此后，各地照此规定在州县以下划分学区，开征“学捐”，向各学区派驻教育行政人员——劝学员或乡视学、学董。1909年清政府颁布《城镇乡地方自治章程》，将学务划分为自治范围，垂直隶属于县劝学所的劝学员开始由隶属于同级自治公所的学务专员、学务委员取代，学区这种单一职能的乡镇行政形态也不复存在。与学务权力下移乡镇的同时，当时开征的各种学捐的权力也由县级下移到城镇乡征收。 清末预备立宪中1907年颁布的《各省官制通则》还仿效西方，在各州县境内划分警区，设置“区官”，掌管本区巡警事务，已含有将警区作为准行政区、将警官作为准行政首领之意。警政经费也是由地方“就地筹款”。 清末在州县以下普遍设立行政组织肇始于地方自治新政的展开。清末的地方自治分为两级，府厅州县地方自治为上级自治，县以下的城镇乡级自治为下级自治。清政府首先于光绪三十四年十二月二十七日(1909年1月18日)仿照日本《市町村制》，颁布了宪政编查馆订立的下级地方自治的法律文件——《城镇乡地方自治章程》(9章112条)和《城镇乡地方自治选举章程》(6章81条)，对下级地方自治的运作作出比较详细的规定。⑥ 章程规定：凡府厅州县府所在地为城，其余市镇村屯集等地人口满5万以上者为镇，不满5万者为乡。城镇有区域过广、人口在10万以上的则再在其境内划分为若干区。城镇乡均为地方自治团体，实行议事与行政分立，城镇设议事会和董事会；乡设议事会和乡董。
