中图分类号：D675·8 文献标识码：A 文章编号：1007-1369(2010)1-0125-12 冷战结束后，全球治理时代的到来，各国的经济快速发展，国家间互赖程度的进一步加强，导致一些议题的“国际化”，模糊了原先国际与国内领域的界限，跨越了国际关系或国内事务的鸿沟，成为全球共同面临的主题之一。 伴随这一过程而来的是非政府组织(Non-Governmental Organization，NGO)在国际活动中扮演的角色越来越重要，因本身专业性的分工及其运作的高效率和弹性的功能，参与国际事务范围日益扩展，在国际场域发挥的影响力也愈来愈大，逐渐成为国际社会中一支不可忽视的力量。 近年来，台湾所谓“NGO外交”已逐渐成为台湾对外关系发展的一个重要的领域，从90年代开始台湾历届“政府”都非常重视NGO在对外交流中的角色和功能，逐年加大投入。到陈水扁时期，组织岛内NGO参与或协助政府参与国际NGO已成为台湾“全民外交”战略的重要一环，并且被提升到“外交战略大创新”的高度加以推行。马英九上台后进一步加强相关人员的专业培训，积极推动NGO参与具功能性及专业性的国际组织，强化其角色扮演，积极协助台湾NGO在经贸、科技、文化、生态保育、环保、民主、人道救援等领域和国际接轨，为其所倡导的“活路外交”增添动能。 台湾NGO到底在“外交”过程中扮演什么样的角色和功能，台湾当局是怎样推动“NGO外交”，其发展的瓶颈又是什么？这些将是本文所要探讨的主要内容。 NGO的角色扮演 1.NGO的界定及特点 NGO首先由联合国在1949年提出，所涉及的团体范围很广，包括学校、医院、慈善团体、宗教组织、发展机构、基金会等，联合国认为NGO是公民所成立的地方性、全国性或国际性非营利、志愿性组织，以促进公共利益为工作导向，将人民的需求传达给政府、监督政府政策、鼓励人民参与地方事务，提供广泛服务，以发挥人道主义精神为宗旨。从学理而言，通常政府组织是第一部门，营利性的企业团体被称为第二部门，而NGO通常就被称为在政府和企业之外的第三部门。 NGO的价值在于当政府未能有效配置社会资源、企业又因为利润问题而不愿意提供公共物品时，以NGO来弥补这两种主要资源配置体制的不足。①NGO有如下的基本特点：一是非政府性，这些组织是以民间形式出现的，既不是政府也不是其附属机构，其活动不受政府的制约，即使接受政府的资助，也不代表政府或国家立场；二是非营利性，即不以获取利润为组织的主要目，NGO在运作过程中虽会取得盈利，但是是以提供公益或公共服务为主要目标，而不是将盈利收为己用；三是自主性，NGO有正式的组织机构和管理机制，有成文的章程能对其内部的财务、人事做有效地管理，具有绝对的自治权是其宗旨；四是志愿性，NGO的成员都是自愿而非强迫性参加的，因此NGO的成员普遍都具有对该组织的使命感和奉献精神，不求工作报酬和福利，所以NGO也称志愿性组织。② 2.NGO的角色 在全球治理的时代里，国际的合作愈来愈密切，有很多议题诸如国际人道关怀、国际劳工、难民保护、国际医疗救助、灾难援助、生态保护、宗教文化交流、环境发展合作等国际议题，在政府性组织功能受到各种限制下，NGO正好发挥了辅助政府的角色。换言之，它可以做到许多政府性组织无法做到的工作，所以其重要性也是显而易见的。 全球化效应的加深将使政府必须借助NGO来处理瞬息万变与复杂的国际事务，“NGO不必受到行政官僚之行政包袱的影响，在策略上较具灵活性，可增加在处理跨国议题时的议价空间”③。在全球化得潮流下，NGO不以营利为目的，不属于任何政府或公共部门，由于不受制于公共部门，所以NGO比政府更具有弹性。 台湾的NGO作为台湾与国际社会接触的中介，透过人道、国际援助、慈善、环境保护、动物保护、知识与技术、文化与艺术交流等等非政府组织的活动，不但使国际社会中的其他国家（公权力部门）、国际企业（营利部门）、国际友人（非正式部门）可以认识了解台湾，还可以借此“同情”台湾所谓的“外交困境”，台湾当局更希望借此由量变转变为质变，转化与形塑成台湾的意向与行动。 马英九上台以后，NGO通过与其他国家的民间建立良好的互动关系，进而配合台湾当局展开的“外交活动”，就台湾目前所面临的特殊国际环境而言，借由NGO在议题上与台湾当局的合作，也在某种程度上巩固和增进了台湾与所谓的“邦交国”的关系，其效果比陈水扁时期“金钱外交”、“凯子外交”更实惠、更长远。马英九在阐述其“外交政策”时就反复强调，“未来的‘外交’工作不要再走‘对抗外交’，希望多做经贸、文化、人道工作，由政府结合侨胞来做，‘外交部’可结合慈济等非政府组织来推行‘NGO外交’，如果在这些工作上有表现，赢得的尊敬和友谊绝对会远超过花莫名其妙的冤枉钱”④。由于岛内NGO特殊的角色扮演，现阶段更构成了马英九“活路外交”政策的重要组成部分，一方面提升了NGO本身组织和活动能力，改善台湾形象；另一方面促进了台湾与其他国家关系的多元化。⑤ 台湾NGO在台湾对外关系中的功能性分析 (1)配合政府，确保“国家主权”地位。在全球化浪潮之下，国际事务牵涉的领域不仅趋于多元化而且范围愈来愈广，一个国家内部的事务可能跟全球的政治与经济都有联系，许多事情已无法由政府独自来解决，这一方面造就台湾NGO蓬勃的发展，另一方面为NGO实质参与国际事务创造了条件。岛内NGO透过参与国际NGO来发挥影响力，形塑建设性的实质议题，作为参与国际组织的着力点，进一步争取国际事务主导权并提升台湾国际地位。例如以实践人道关怀精神为名，岛内NGO配合台“外交部”提出的“医疗无国界，防疫无缺口”口号，派出医疗团队赴世界各地义诊外，积极维护“中华民国”的良好“国际形象”；此外岛内NGO还以推广台湾发展经验为名，以图在全球“减贫”、“环保”等议题上贡献心力，⑥其根本目的还是为了捍卫“中华民国”的“国家主权”地位。
