民主是国际社会推崇的一个基本的政治价值和政治准则，但关于民主的定义存在不同的看法。“民主”一词源于古希腊文，意为人民的统治或权力，以与由一人掌权的君主制和少数人掌权的贵族制相区别。卢梭的人民主权论就是这种观点的代表。现代西方影响更大的是精英民主论，如熊彼特认为，人民的作用并不是进行直接统治，而是产生一个政府，选出社会精英来治理国家。“民主并不是指，也不可能指，按照‘人民’和‘统治’这两个词的明显意义说的人民是确实在那里统治的意思”。“民主方法是为达到政治决定的一种制度上的安排，在这种安排中，某些人通过竞取人民选票而得到做出决定的权力”。① 这一观点被越来越多的人所接受，利普塞特据此将民主解释为“一种提供法定机会可定期更换施政官员的政治体制，以及由居民中尽可能多的人通过对竞选政治职位者的选择来影响重大决定的一种社会机制”②。哈佛大学教授塞缪尔·亨廷顿在其《第三波》一书中也强调，竞争性选举是民主的唯一本质。多元民主论的代表人物罗伯特·达尔在强调竞争性选举的同时，将古典的、19世纪的西方自由观包括在民主的定义中。③ 由于对民主的界定不同，民主观的具体内容就有所差异。香港在港英统治时期就以有自由而无民主著称，因此本文不涉及自由问题。我们主要从港人关于民众在政府事务中的作用的看法和行为来探讨港人民主观念的演进。港人民主观念探讨的不是某些个人的观点，而是香港居民中具有社会代表性、得到相当数量居民认同和响应的民主观点。它主要通过两种渠道体现出来：一是港人的言论和愿望，如民意调查反映的港人的集体意识，一些港人用口头语言和书面文字表达的政治观点、愿望；二是港人通过政治活动表达的民主诉求和政治见解。从“一国两制”的角度来看，港人的民主观念大体经历了三个阶段：“一国两制”提出前港人民主观念比较淡漠的阶段，“一国两制”提出后港人民主观念逐渐形成的阶段以及“一国两制”实施后港人民主观念飞速发展的阶段。本文主要从这三个阶段论述港人民主观念的发展。 一 在20世纪80年代初中英就香港问题展开谈判前，英国在香港实行集权的殖民统治。港英当局依据《英皇制诰》、《皇室训令》和《殖民地规例》等宪制性文件管治香港，政府大权集中在港督手中。港督作为英王的代表，是香港的最高行政长官，也是立法局的当然主席。行政局和立法局只是港督的咨询机构，其成员均由委任产生。因此，在80年代前港英政治体制中，不存在什么民主的成分。 香港是一个以中国人为主体的社会，英国人及其他外国人只占极少数，但在香港的政治架构中，华人所占比例与其在香港人口中占据的绝对优势地位完全不相称。行政、立法两局均由委任的官守议员（担任政府行政职务的议员）和非官守议员组成，长期以来一直由英国人把持。1884年立法局首次委任一名华人议员，1926年行政局出现首名华人非官守议员。在1980年的立法局非官守议员中，华人占据19个席位，外籍人士占有7个席位。④ 在1982年的9个行政局非官守议席中，华人占5个，外籍人士占4个。在香港政府高官中，华人所占比例更低。1981年，在负有决策重任的香港政务官中，本地人为145人，海外雇员为156人；在这些官员中，职位越高，华人越少。⑤ 80年代初，华人占香港人口的比例高达98％，但他们在立法局、行政局非官守议员和政务官中的比例只有73％、55.6％和48％。这种情况的出现与英国人独掌大权、香港没有自由选举制度存在必然联系。 第二次世界大战后，港英当局曾一度设想在香港进行民主改革，但终因担心英国的利益受损而停止。1946年5月1日，港督杨慕琦表示，当局正考虑“把目前政府执行的若干内政功能，转移给一个有充分代表性的市议会进行管理”。据杨慕琦后来正式呈交英国殖民地部的改革计划，将在港岛和九龙地区成立取代市政局的市议会。市议会由30人组成，华人和非华人议员各占一半；2／3的议员由直接选举产生，其余1／3则由社会职业团体等指派。凡年满25岁、识字并满足在香港住满一定时间等条件者，不分性别、种族，均有投票权。⑥ 1947年5月继杨慕琦担任港督的葛量洪一上任就保证，香港“将通过成立市政机构和使非官守议员在立法局中居于多数的办法，在民主大道上阔步前进”。⑦ 但因中国局势的巨大变化以及英国政府内部的意见分歧，英国政府在1952年10月宣布香港“目前不宜有较深远的政制改革”，杨慕琦计划最终半途而废。此后30余年，英国不愿在民主改革方面做出任何新的努力，对国际公约的相关条款也持保留态度。1976年英国政府在批准《公民与政治权利国际公约》适用于香港时特别对公约规定的公民民主权利提出保留意见。英国政府在声明中表示：“联合王国政府保留权利，在涉及须在香港设立一个经选举产生的行政局或立法局的问题上，不引用第25条（b）段。”因为该段关于公民权利的内容规定：“在真正、定期之选举中投票及被选。选举权必须普及而平等。选举应以无记名投票法行之，以保证选民意志之自由表现。”⑧ 香港不存在也不准备推行真正、定期的政治性选举。
