一、引言 香港经济于20世纪60年代中期开始起飞，并于70年代持续增长，成为亚洲“四小龙”之首。香港经济能有如此佳绩，原因甚多，有认为这是由于港府采取合宜的经济政策所致。一般均认为港府的经济管理思维在60年代是“放任主义”（laissez- faire），70年代则是“积极不干预主义”（positive non- interventionism），特别是70年代由当时的财政司夏鼎基（Philip Haddon- Cave）倡议的“积极不干预主义”，迄今仍为本港政商界奉为圭臬，且更受到许多国际知名经济学者如佛利民（Milton Friedman）的推崇。但无可避免，各界对上述两个主义都曾争论不休，不过，官方对这两个主义的解释不多，而学术界亦鲜有深入的研究。① 本文试从该20年间发表的预算案、立法局的预算案辩论和相关的文章，通过就政策的制定和争论，探索这两个主义的本质和在香港执行的情况，其结论有异于一贯的看法。 二、20世纪60年代的“放任主义” “放任主义”的重点就是市场主导，港府信赖市场机制能最有效地解决各种资源配置的问题。港府要致力维护市场机制的有效运作，因此除提供最基本的法治和基建外，港府尽量不制定非必要的条例，以免影响市场机制的运作效率。港府坚持小政府的原则，只需提供一些涉及整体社会利益而私营部门无力或／及不感兴趣投资的项目，而其他各种社会服务大部分均可由私营部门提供，政府根本无须参与。 “放任主义”指出，政府施政缺乏效率，因此强调低税率及低税务负担，以免政府拥有庞大财政资源而浪费公帑。“放任主义”认为政府只需提供适当环境，让工商界谋取最大利润，有利经济增长，所以政府不需要制定任何经济发展策略以及微观的行业政策和宏观的总体经济政策。“放任主义”根本不相信总需求管理和宏观调控经济政策的效用，简言之，“放任主义”就是对市场的“不干预主义”（non- interventionism）。 港府非常服膺这种经济管理思维，特别是作为殖民地政府，非常重视审慎理财、量入为出、收支平衡和小政府，这就是香港自1842年开埠至20世纪60年代以来港府的经济管理哲学。叫人惊讶的，倒是多年来鲜有财政司撰文阐释这种经济管理哲学，连在年度财政预算案中财政司为“放任主义”辩护的段落也不多。老实说，历任财政司均有意回避这一名词，以免给人一种推搪卸责的印象。 港府少干预市场，非常重视商界利益。对一个殖民地政府来说，在一个借来的时间、借来的地方的架构下，既难于、也无须着眼于长远发展，殖民地政府官员无须当政治家，只求社会稳定，避免出现政治动荡、革命流血的情况，所以致力维护工商界特别是英商和外商的利益，避免涉及民生的争论，也刻意回避政府管治受民意左右的局面出现，最好的方法就是强调市场的自由竞争，适者生存。港府亦借此回避或推卸任何责任，所以“不干预主义”也等同于殖民地政府官僚的“不干事方式”（do- nothing approach）。 这种倚重市场机制虽可美言为不偏袒任何一方，但工商界通过其经济实力而成为市场的主导者，所以“不干预主义”实际上是偏袒工商界利益，牺牲社会公义及低下阶层的利益。60年代是香港经济起飞的年代，整体经济充满活力和效率，但“放任主义”下许多行业的效率却不高，竞争也不足，这是由于港府不太理会行业的垄断及反公平竞争行为。港府认为工商界暴利是天经地义之事，所以在六七十年代并未制定任何促进公平竞争、防止垄断的条例，特别是英商占优势的金融业和销售业。虽然“二战”前后本港银行业屡次出现管理不善问题，但港府并无引入存款保险制，令到一般市民无法享受存款保障，成为银行倒闭的牺牲者，但却保障了英资及外资大银行的既得利益。60年代港府对金融业的监管是不足及缺乏效率的，公司法也未能适时修订，以致在60年代已无法适应当时的经济发展，致令公司管治出现问题，1973年的股灾反映了香港上市公司的公司管治严重落伍。 香港经济于60年代中期起飞，但工人并未能享受应有的经济繁荣成果，工人每日的工作时间甚长，港府理应立法规限，为工人争取合理权益。可惜港府始终以工商界利益为重，虽然有立法局议员为工人请命，港府始终没有立法制定最高工时；香港虽有行业委员会条例，但港督从未引用该条例来制定不同行业的最低工资。此外，港府曾于1967年研究有关社会保险制度，并发表研究报告，建议成立强制性供款式的公积金，为工人提供危疾、失业、退休等各种社会保险，但最终为当时的辅政司反对，认为该报告对雇主有偏见以及会削减工商界利润，因而大力反对并搁置该建议。② 直至60年代，香港市民仍尊重殖民地政府的权威，甚少挑战经济政策；但工商界及立法局议员则较为敢言，为维护工商界利益而向港府提出不同的要求，挑战“放任主义”。60年代香港仍以制造业出口带动经济成长，但香港是一个不收取出入口关税的自由港，亦无任何鼓励出口或限制入口的政策，但外国保护主义猖獗，常实施规限港货入口的政策。在60年代初，港府曾考虑是否需要修改“放任主义”的政策，但不是向海外市场报复，实施入口限制，而是考虑以政策调控本港出口行业的增长，以配合出口限额或配额。③ 由于这会改变一贯的“放任主义”政策，所以财政司对此非常审慎，只在预算案讨论这种政策改动的可能性，不过最终财政司仍维持“放任主义”政策。 工商界对此并无共识，但多认为需要深入讨论，不宜妄作改革，变更“放任主义”，最好能找出中庸之道，并建议港府可向银行界、工业界和商会咨询意见，以促进香港工业多元化及扶助新兴工业。④ 这一响应已超越调控出口行业增长建议的精神，当时的财政司祈乐嘉（A.G.Clarke）认为不需要向工商界咨询，因这样等同要与工商界分享制定政策的权力，他更不赞成扶助工业或制定积极的工业政策。⑤
