中图分类号：D609.91 文献标识码：A 文章编号：1000-9639(2009)05-0165-08 澳门进入后回归时代以来，处于一个变化社会政治经济秩序状态。在此背景下，特区政府的管治能力问题日益凸显出来，成为社会各界关注的焦点。澳门回归5周年之际，国家主席胡锦涛就曾寄语澳门：“澳门特区政府要以人为本，不断提高管治水平。”针对施政过程中暴露的问题与缺失，特首何厚铧也多次强调“澳门特区政府要提升管治水平”。澳门回归10周年暨新任特首换届选举之际，澳门工商界人士期望未来特区的管治须与时俱进，而新特首须具备较强的管治能力。那么，澳门特区政府的管治能力为什么如此重要？其当下的问题与缺失有哪些？未来又将如何发展和提升特区政府的管治能力？本文将从澳门管治模式制度转型的视角对此进行专门分析。 笔者认为，政府管治能力(Governance Capacity)有狭义和广义之分。狭义上的管治能力是指政府治理能力，即一个国家或地区政府公共行政系统在职能界定、组织架构、公务员制度、公共决策、行政监督等方面的治理水平与治理效率，是政府在从事社会公共事务治理之前自身必须具备的基本能力范畴。有学者曾经把狭义的政府管治能力约定为4个方面：国家或地区的政治领导能力，政府管理社会和经济发展的能力，政府制定和执行公共政策的能力，能否建立起一个成熟的公民社会①。广义上的管治能力则是一种综合管治能力，是指随着公共行政生态的环境变迁，政府必须在提升自身的治理能力的同时，发展出其他的配套能力，比如社会建设中的社会治理能力、区域一体化下的区域合作能力、风险社会里的公共危机管理能力，等等。就澳门的情况而言，进入后回归时代以来，由于宏观管治环境的历史变迁，特区政府同样需要在提升自身的治理能力的同时，与时俱进开发出这种综合管治能力。本文提出，新时期澳门特区政府的综合管治能力主要包括政府治理能力、社会治理能力、经济调适能力、区际协作能力和中央政策的选择性代理能力。 一、管治模式的制度转型与澳门政府综合管治能力问题的提出 众所周知，回归前的澳门和后回归时代的澳门，其宏观的管治环境迥然有别。此种管治环境上的巨大差异，决定着澳门管治模式的不同；而管治模式的制度转型，必然对澳门特区政府的综合管治能力提出时代诉求。 (一)澳门宏观管治环境的历史变迁及其政治生态效应 澳门自开埠以来的几百年，其管治权的转移消长，先后历经了“明清时期中国政府管治澳门与居澳葡人内部自治期”、“殖民管治时期”、“过渡时期”与“特别行政区时期”②。从政治合法性的重生来看，1999年12月20日澳门的回归，标志着澳门的宏观管治环境实现了从殖民管治到高度自治的历史变迁。澳门宏观管治环境的这种历史变化，催生了重大的政治生态效应： 1.政府间关系的变化。在“一国两制”的制度背景下，澳门特区政府的府际关系发生了历史性变化，即由澳葡政府时期的单向外交关系，发展为当下的多元府际关系③： 一是纵向型中央与地方关系。《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》(以下简称《基本法》)第2章第12条对中央和澳门特别行政区的关系有非常明晰的规定：澳门特别行政区是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府。这个法理界定，构建了澳门特区政府的纵向型中央与地方关系。它表明，澳门已经成为中央政府统一领导下的一个地方行政区域，必须接受中央政府的统一管辖；澳门特别行政区政府虽然拥有高于内地省级政府单位的诸多行政权力，但它首先也是一个地方政府，必须在国家的宪法和宏观政策环境下开展地方治理工作。 二是横向型地方与地方关系。在横向的角度，地方政府间关系既体现为政府间平行的横向关系，即同级地方政府间的关系，也体现为政府间斜交的横向关系，即不同级的不同地区的地方政府间关系。澳门成为我国一个特殊地方行政区域后，它与国内其他地方行政区域之间就形成横向型地方与地方府际关系的两种形式：澳门与内地省级行政区域之间平行的横向关系，如澳门特区政府与广东省政府之间的关系；澳门与内地城市政府间不同级的地方政府间关系，即斜交意义上的地方政府间横向关系，如澳门与毗邻的珠海市的关系。 三是特区政府与中央政府以及葡语国家间的交错型关系。《基本法》第13条规定，中央人民政府负责管理与澳门特别行政区有关的外交事务；中华人民共和国外交部在澳门设立机构处理外交事务；中央人民政府授权澳门特别行政区依照本法自行处理有关的对外事务。这说明，澳门特区政府在中央政府统一领导和授权下，享有一定程度的外交权力，比如对外文化、经贸、教育交往的权力。基于澳门在中外交往史上的特殊地位与角色，澳门特区政府可以相对自主地发展与葡萄牙政府的关系、与葡语国家的关系，以及与欧盟等的关系。此种特殊府际关系，是内地省级政府无法拥有的，在一定意义上，即使中央政府也难以扮演这种角色。 2.“博彩新政”引发经济社会秩序的重大变革。传统上澳门是一个典型的微型经济体，经济发展平缓，市民与世无争，澳葡政府“无为而治”。回归以来特别是2002年“博彩新政”实施后，高速发展的博彩业对澳门经济社会的发展带来巨大影响，引发经济与社会秩序的急剧重组与变革④： 一是赌权开放与经济发展的适度多元化问题。澳门是一个以赌而兴的城市，博彩业是其四大支柱产业之中的支柱。回归10年，澳门的博彩业得到翻天覆地的发展：以回归前的1999年为基数，到2007年，博彩总收入8年间增长了6倍，博彩税增长了8倍，博彩业就业人数增长了3.6倍；博彩业在整个经济中的比重由回归前1999年的25.38％提高到2008年上半年的65.53％，博彩税收占财政收入的比重由1999年的19.53％提高至2008年上半年的85.34％⑤。众所周知，博彩业的发展是一柄双刃剑，如果任其无限度膨胀发展，将后患无穷。因此，如何解决赌权开放后澳门一赌独大与经济发展的适度多元化问题，将是特区政府面临的长期任务。
