中图分类号:D675.8 文献标识码:A 文章编号:1008-6269(2009)05-0064-04 海基会是台湾成立的财团法人组织,根据台湾当局授权,专门负责两岸事务性沟通与协商。从成立到现在,海基会作为两岸交流的主要渠道,一直发挥着重要作用,但是基于海基会特殊的政治角色,它不属于台湾政府体系的正式组成部分,这种半官方性组织与政府机构在政治体系中存在较大的冲突,从而造成海基会的政治功能出现了一些结构性困境。 本文主要从结构功能主义的角度来分析海基会的历史演变及政治困境。美国学者阿尔蒙德认为,结构是由政治角色构成的,“政治角色是政治体系的基本单位之一。角色的组合就是结构”[1]。政治结构,是指一个政治系统中相关的政治角色之间固定化关系的形式,亦即政治行为的模式。所谓政治功能,则是政治结构的活动后果或影响。在政治系统中,政治功能不仅取决于结构属性与结构地位,还受到政治系统中结构关系的影响。 一、海基会的政治结构 (一)海基会成立的历史背景 1987年台湾当局正式开放民众赴大陆探亲,两岸民间互访人数迅速增加,两岸贸易额也逐年递增。同时,两岸关系开始恢复正常化,随着两岸民间交流日益频繁,接触进一步广泛,也衍生出海上犯罪、偷渡走私、经贸纠纷等诸多问题。一直以来,由于两岸在主权认知上存在分歧,双方难以从官方的层次参与解决这些问题。面临这种结构性的矛盾,考虑到两岸的实际情况,在当时台湾“行政院”的支持和帮助下,民间团体“财团法人海峡交流基金会”(以下简称海基会)正式成立,其任务是协助台湾当局处理相关大陆事务。1991年,海基会与“陆委会”正式签订委托契约,处理有关两岸谈判对话、文书查验证、民众探亲、商务旅行往来纠纷调处等,涉及公权力之相关业务。 与政府机构不同,海基会是一个民间性的财团法人组织,董事会为基金会之决策机构,掌管基金之筹募、保管及运用,秘书长之任免,工作方针之核定,业务计划及预算之审议等事宜。董事会设置董事长1人、副董事长1至3人,均由董事互选之。 海基会成立以后,在两岸关系上发挥了积极的作用,迅速扩大了两岸民间交往的范围,使得两岸初步建立起沟通协商的管道,并促进了两岸工商界、学术界、文化界、教育界、体育界、艺术界和新闻界等的互相交流。 (二)海基会的结构地位 关于海基会在台湾政治体系中的政治定位,目前主要存在几种说法,如百分之百的民间团体、半官方的团体、准官方的机构等。海基会首任秘书长陈长文强调是百分之百的民间团体。但是,海基会代表政府行使公权力,难以脱离官方的定位,甚至海基会的内部人士都认为,海基会是半官方的机构。在海基会成立之初,作为民间团体,其并不属于政府的行政机构,但以后逐步向半官方机构演变。原海基会董事长辜振甫就认为,海基会是民间团体,但说海基会不是官方也是骗人的,如果海基会要变成陆委会下属的准行政机构,就必须重新定位[2]。总的看来,从台湾方面的法律规定讲,海基会的政治结构属性还是限于一个民间团体,不属于“陆委会”的直接下属机构,但同时也具有半官方的政治属性。 (三)海基会与其他政治结构的关系 政治结构之间的关系构成了政治体系。阿尔蒙德认为,“政治体系是由相互作用的结构(例如立法机关、选民、压力集团和法院等)构成的”[1]。一个政治结构的属性与地位,也主要体现在与其他政治结构之间的关系上。 从成立之初,按照有关章程,海基会在性质上属于民间团体,与政府行政部门之间并没有隶属关系。同时,海基会与政府机构“陆委会”之间又存在委托与被委托的关系,即在业务执行方面,海基会系接受台湾“陆委会”委托处理大陆事务,委托事项涉及公权力的部分。而且海基会大部分基金由政府捐赠,按照台湾的有关法律规定,“陆委会”对海基会的业务有指示、监督的权责。在委托授权事项之外,海基会与政府部门是协调、支持与协助的关系,并没有直接的从属关系,着重体现在事务性的横向联系上。 “立法院”与海基会之间也存在监督与被监督的特殊关系,由于海基会接受了政府捐赠的资金,而且在业务执行上,海基会主要是接受政府委托处理有关两岸谈判对话、文书查验证、民众探亲、商务旅行往来纠纷调处等涉及公权力的工作,因此,海基会在涉及两岸事务上必须接受“国会”监督。 二、海基会的政治功能 在政治学中,政治功能与政治结构是相对的。按照阿尔蒙德的看法,政治功能体现在体系、过程与政策三个方面,体系功能有政治社会化、政治录用、政治交流,过程功能有利益表达、利益综合、决策规则等功能,最后还有政策功能[1]。从现实中看,海基会的政治功能主要有三个方面:政策执行、政治沟通、政治协商。 (一)政策执行功能 通常来说,在政治体系中,政治功能对政治体系有维持的作用,这主要体现为政策执行功能。在台湾政治体系中,享有大陆事务决策权的是“国安会”以及“陆委会”,并接受“总统”直接领导。由于两岸政府机构直接交流还存在实际困难,不能直接面对面进行政治协商与谈判,因此,只能由半官方的民间团体来行使两岸交流的功能,而海基会正是扮演了这种重要的政策执行角色。按照台湾法律规定,海基会作为半官方机构,并无享有在两岸事务中的政策制定权,而是通过被授权,来执行政府机构制定的相关决策,即海基会首要的政治功能就是扮演政策执行的角色,一方面,确保台湾官方大陆政策的执行,维持台湾政府体系的正常运作,另一方面就是通过政策执行来保证台湾民众在两岸交流中的合法权益。 在政治体系内部,海基会已经作为一个半官方机构被纳入了岛内政治体系中,参与台湾当局有关大陆政策的执行与协商。可以说,在两岸关系中,海基会就是台湾当局两岸政策路线的具体执行者。从20世纪90年代初开始,海基会就开始取得“陆委会”等政府机构的授权,开始与海协会展开对话协商,并签署了多个相关协议,在这些协商与对话中,海基会基本上都完全体现了“陆委会”等决策机构的意志。2000年以后,由于陈水扁当局无视“一个中国”原则,导致当时的海基会拒绝遵守“九二共识”,两岸协商陷入停滞,“两会”也结束了20世纪90年代开启的“会谈”机制。这也体现出,海基会能否正常执行台湾当局的两岸政策,根本上取决于台湾当局的决策正确与否。