党内外群众高度关注的党的干部选用制度改革的一个关键问题,就是规范选人用人初始提名权。党的十七大报告首次提出“坚持正确用人导向,按照德才兼备、注重实绩、群众公认原则选拔干部,提高选人用人公信度”,并强调要“规范干部任用提名制度”。十七届四中全会对这一精神再次强调。这对于新时期如何把干部选准用好,坚持正确用人导向,具有很强的现实针对性。最近,我们专门组织课题组就当前干部初始提名机制方面普遍存在的问题及原因进行了认真的调查研究,并在结合本地工作实践的基础上提出了对策和建议。 一、现实情况:不容忽视的“五不五难”现象 近年,尤其是党的十七大召开以来,各地在改进干部初始提名办法方面的探索非常多,热情也比较高。网上可搜索到的有关经验做法的文章多达百篇,涉及十几个省市。但是,因受现有制度的制约,加上干部管理体制的影响,一些地方在探索实践中很难有大的突破,普遍存在“五不五难”现象。 第一,初始提名主体不规范,群众权利难落实。一些基层组织部门的同志反映,尽管中央颁布的《干部任用条例》明确规定,必须经过民主推荐提出考察对象,然而实际操作过程中,党委有了人选意向,再让组织部去履行程序,或由书记办公会酝酿推出人选后,让组织部直接考察的现象也是客观存在的。目前各地实际操作中,不论采用何种推荐方式,初始提名权始终掌握在少数领导手中,始终是“少数人在少数人中选人”。在干部初始提名阶段,基层群众是没有说话机会的,即使说了也没有人听。 第二,初始提名标准不一致,群众公认难体现。《干部任用条例》规定:要把民主推荐的结果作为重要依据之一,同时要防止简单地以票取人。这就说明不能把得票数作为提名的唯一依据,必须结合多方面的情况综合考虑。正是由于这种衡量标准的不确定性,导致了领导干部行使提名权时有了过大的伸缩余地和弹性空间,在多数人的意见与主要领导的意见不一致的时候,往往主要领导个人意见占有主导地位。 第三,空缺职位信息不公开,平等竞争难形成。在实际工作中,领导职位出现空缺后,组织上一般不会对外公开,广大党员干部和群众也无从知晓。组织上考虑对空缺职位进行配备时,一般仅在推荐阶段在目标推荐单位内进行小范围公开,其他主体很难获取相关信息,导致一些条件好、有优势的干部无法参与自己理想岗位的竞争。由于信息来源渠道不透明,有的同志先知先觉可以早作准备,有的同志毫不知情丧失机遇,不公开导致了不平等。 第四,提名中民主氛围不浓厚,群众作用难发挥。一方面,群众关心度不高。表现为:在干部推荐中,存在“与己无关”思想,有交白卷的现象;在竞争上岗中,存在“人选早已内定”的看法,部分干部自身既不积极参与,也不希望别人参与;有的地方确实存在搞“先入为主”的不良现象,群众推荐成了走过场。另一方面,推荐结果的运用不到位,挫伤了群众参与的积极性。有的对民主推荐结果缺乏研究分析,群众意愿没有得到应有的尊重;个别领导干部对民主推荐结果,合意的就强调“必须尊重民意”,不合意的就强调“不能简单地以票取人”,推荐结果的运用权威性不足,群众的作用难以体现。 第五,提名责任主体不明确,荐人失察难追究。提名的多样化和复杂性导致了提名的权力主体即责任主体的不确定性,这是制约落实提名责任的一个重要因素。难以明确干部推荐提名环节的责任主体,使得推荐者只行使提名权力,却不承担提名责任,出现用人失误也无法追究、无人负责的现象。 二、原因剖析:认识和实践上存在四点偏差 尽管近年改革干部初始提名问题受到中央和地方各级党委的高度重视,但建立完善干部初始提名机制,需要一个认识的不断深化和实践的不断探索过程。在这个过程中,认识和实践上存在一些偏差。 1.制度缺陷。一方面,《干部任用条例》中对干部初始提名问题没有具体界定。《干部任用条例》对领导干部选拔任用的原则、条件、程序、管理、监督等都作出了详细而明确的规定,但对初始提名尤其是初始提名权的问题没有具体的规范和规定。初始提名有没有必要作为干部任用中的一个独立环节,能不能体现党管干部的原则,应由谁提名、提谁的名、怎样提名,提名者应承担哪些责任、如何追究等,都没有统一的理论标准和操作模式。另一方面,《干部任用条例》自我否定了民主推荐结果的权威地位。《干部任用条例》明确规定“不能简单地以票取人”,这无形中削弱了民主推荐结果作为初始提名主要依据的权威性,给个别领导干部借初始提名实现个人意图留下了空间。 2.认识误区。有些领导干部把扩大民主与维护党委的权威对立起来,认为规范初始提名权,扩大用人中的民主就是弱化党委用人权,甚至是挑战党委的权威;有些党委主要领导同志认为,下放初始提名权会削弱一把手的权力,导致干部选用工作自己说了不算的结果,甚至把人民赋予的权力视为已有,把党管干部直接看做是一把手管干部;有些组织部门的同志在干部初始提名工作中把服从党委主要领导变成了盲从,甚至对党委书记百依百顺,一味地按照党委主要领导的意图或暗示开展干部选拔任用提名工作;有些干部群众认为,认真行使初始提名权无疑是与领导争权。 3.工作盲点。一是后备干部队伍建设不完备,工作不到位。后备干部库中能够真正反映干部德、能、勤、绩、廉等各方面情况的资料比较少,动态管理不够。在某一职位尤其是重要职位、热点岗位出现空缺时,后备干部库难以提供适岗性强的参考人选。二是经常性干部考察工作落实不到位。组织部门日常工作比较繁重,考察干部的途径与渠道不广,平时与干部谈心、交流不多,对干部信息、思想动态与整个干部队伍结构状况的了解不够,考察材料显得“千人一面”,难以为领导干部选人用人提供正确依据。三是缺乏初始提名具体有效的操作办法。比如如何提名、怎样提名、提名范围如何界定等,在操作层面上还没有制度可循,在具体操作中难以把握。