电子政务在推进政府行政改革中占据重要位置，其中，软件开发规模迅速扩大，且重要性日益凸显。笔者近期担任对上海某市级政府部门的预算执行审计主审，通过调查分析，笔者认为，政府审计需要“跟进”监督，有关方面应尽快加强对电子政务软件开发的针对性管理。 投入软件开发的财政预算不断上升 我国政府电子政务工程1993年底形成雏形，从2000年起迅速发展。2002年以来，我国政府信息化基础设施建设的投资规模年均近2000亿元，总投资目前已逾1万亿元人民币，其中软件开发的比重大幅增长。以上海市为例，市信息委近年来审批投入信息化建设的财政预算已达每年数亿元人民币，其中三分之一为新建软件开发项目。 电子政务软件开发管理存在的风险 对预算投入只有付出不予管理存在资产管理风险。许多政府部门建设电子政务，对软件开发只有资金付出缺乏资产管理，以低值易耗品对待，认为电子政务软件项目没有实物形态，对其资金投入不构成资产形成过程，故易形成两个问题：一是国有资产管理不完整。由于未将软件开发项目形成的成果视为资产，形成资产管理缺失。二是年度软件维护费预算审批困难。政府预算审批部门通常以申请单位项目原开发费作为软件维护费的审批依据。如缺乏相关支出的真实信息，将会影响预算拨款，构成软件使用部门的资源损失。 对软件开发只讲结果不看过程存在内部监督风险。许多政府部门电子政务建设在首次开发网络工程时，能将硬件和软件的预算同时纳入管理程序，但对后续开发的软件项目则管理较随意，时常听凭少数工作人员“自由裁量”。据了解，在预算50万元以下的软件开发项目中，这些现象更是普遍，故易造成两个问题：一是内部人员风险。对于软件开发项目，政府部门领导往往放任管理，只看结果忽略过程，由此助长少数工作人员信息垄断，酿成违法乱纪和滋生腐败。二是易形成“专款他用”。在信息化建设中，项目费用支出关联度通常很高，政府部门往往“打包”使用，或以“小项目大预算”改变预算用途、形成无预算超支费用等，且不易被审计发现和纠正。 对软件成果只使用不验收存在项目管理风险。许多政府部门重视电子政务建设硬件投入，且权责清晰，但对软件管理常以信任为前提，简单委托外包，不设产品验收程序。由此造成两个问题：一是易出现“卡脖子工程”。由于开发商掌握了信息资源配置权，常对政府部门虚高估价。政府部门得到的可能是没有发展自主权的软件，并在后期使用中，经常面临软件公司索取额外费用的要求。二是易出现“跑冒滴漏工程”。由于不设验收，政府部门难以评估软件开发项目的实际效果，有的甚至在长时间里存在使用上的“跑冒滴漏”。 规范政府部门电子政务软件项目管理的建议 应按“资产”定义政府部门电子政务软件开发成果。根据会计学定义，“资产”是指由交易或事项形成的、能够拥有或控制的，并预期会带来经济利益的资源。政府部门软件开发成果虽不具实物形态，却不影响向政府部门提供使用效益，故应按“资产”定义。这是加强软件管理的起点。 应将电子政务软件开发成果纳入国有资产管理。根据财政部《企业会计准则——无形资产》，我国企业已将软件开发阶段的支出作资本化处理并管理。我国尚未明确政府软件开发的资产管理，建议可参照企业做法，将软件开发实际支出作为资产入账依据，实施软件资产管理，并作为以后年度信息化维护费预算的审批依据。 应参照国家法规明确地方政府信息化建设项目验收规定。项目验收是形成软件资产管理的必要前提。国家发改委《国家电子政务工程建设项目管理暂行办法》已就电子政务项目验收作出详细规定，涉及项目建设的目标、规模、内容、质量及资金使用、形成资产等，但一些地方政府对此规定笼统，仅提出“由项目单位组织验收和总结，并将结果报审批单位”，不具操作性，建议修订细化。 应严格对政府电子政务软件项目的开发管理。严格执行软件开发项目的验收程序是落实对软件开发成果资产管理的关键。政府部门应委托具有资质的独立第三方实施验收，还应理性选择软件外包开发商，掌握项目建设的主导权。
