完善政府审计立法中法律责任设定的路径思考

作 者:
何敏 

作者简介:
何敏,上海市审计局行政事业审计处

原文出处:
上海审计

内容提要:


期刊代号:V3
分类名称:审计文摘
复印期号:2009 年 10 期

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      法律责任的设定服从于法律追求的基本价值目标——正义和程序。程序,是法追求的形式价值目标;正义,是法追求的实质价值目标,包括安全、自由、平等、效率这四大主要价值。这种价值需要人们的自觉遵从,但更需要法律创设来保证。需要国家作后盾,依靠国家的强制力来实现。政府作为公民和代议机关授权,委托实施公共行政权力、保证法的价值目标实现的至关重要的公共机关,承担着极其重要的法律责任和法律义务。

      1.政府审计立法中法律责任设定的理念。“只要启动了权力,就应当预设其责任”。法治就是要确保责任与权力随时相伴,不可分割。事实上,承担责任是政府的第一要义,它意味着政府行使的每一项权力背后都连带着一份责任,违法或者不当地行使法定职权,都必须承担相应的法律责任。现代行政是一项责任行政,“权力政府”必须向“责任政府”转变。“理念是行动的先导”,在政府审计立法中设定法律责任应当树立以下理念:

      (1)依法行政的理念。在法治政府、责任政府的框架下,政府审计立法应当强调倡导依法行政的理念。审计机关的设立和运行,审计业务的开展都必须依据法律的规定并遵循相应的程序,一切行政行为都要接受法律的监督,违法行政应承担法定责任。依法行政是现代民主国家的一项基本标志,它包含了两个层次的含义:一是行政机关依法行使行政权力;二是司法机关依法约束行政行为。依法行政的关键在于真正严格按照法定的权限和程序行使行政管理权。不履行法定职责、超越职权、滥用职权、违反法定程序、适用法律错误均成为行政机关承担法律责任的因素。

      政府审计立法在设定法律责任时,应当树立依法行政的立法理念,要求审计机关全面履行法律规定的职责,防止违法失职行为的发生;要按照法律规定的职责、权限和程序进行审计监督,防止越权行为和随意行政行为;在作出审计评价和审计结论,进行审计处理处罚时必须以法律为依据;通过法律责任的约束,促使其严格依法行政,遵守执业标准,不断提高审计工作质量,降低审计风险。

      (2)法律至上的理念。政府审计立法必须树立法律至上的理念,这不仅是法治的核心理念,而且意味着在法治状态下,静态的政府权力受到法律的“边际约束”,动态的政府权力受到法律的控制。法律至上要求行政在法律之下,无法律即无行政,行政职能和行政组织实现法定化,行政权力来源于法律,行政权力的行使和对社会的干预必须依据法律并不得违反法律的规定,违法应承担相应法律责任。

      在政府审计立法设定法律责任时,审计机关和审计人员一方面充分享有法律赋予其依法行使审计监督的权力,但同时权力的行使必须在法律授予的基础上进行,法律构成审计监督的依据和规则,法律具有至上的权威和效力。

      (3)程序法治的理念。程序法治是法治的本质特征,程序主要包括作出某种行为的方法、步骤、方式、顺序和时限等。法治是人类围绕“权利-权力”命题而进行理性构建的结果。“无救济即无权利”,英美法系实体权利均来自司法程序;法国行政法产生于判例法的历史告诉我们,“西方社会的法治进程在很大程度上就是运用法律程序对权力进行制约的历史”。法治的本质决定了法治的原则主要是程序原则,其实现的过程依赖于程序,程序的不公正必将带来实体的不公正。

      政府审计立法以法律的形式将违反审计法的责任固定下来,规定审计机关和被审计单位违反程序法则时所应承担的法律责任,有助于促进审计法律关系主体依法行政;同时对被审计单位对审计机关作出的有关财务收支审计决定不服,有权通过行政复议或行政诉讼的方式寻求法律救济;对财政收支审计决定不服,可以提请行政裁决。这从程序上保障和实现法律责任的公允性。

      2.政府审计立法中法律责任设定的原则。法律责任的演进服从法律发展的一般规律,从而也服从社会历史进步的总体性规律。法律责任正当性取决于社会经济文化发展所产生的必要性和可能性。一项责任措施是否由法律来确认和保障,从根本上说,决定于由生产力水平所制约的以生产关系为核心的社会关系的内在要求。法律责任是任何一个法律体系必不可少的组成部分,其设定不仅仅只是一个技术性问题,而是关系到法律体系的完整性和正义性、合理性。

      (1)合法性原则。合法性原则是一切法律创制活动的基本准则。法律修改是一种重要的法律创制活动,修改法律的合法性是指法律修改活动要以法定制度为准绳,不得与法定制度相抵触。法律责任的设定应当于法有据,在政府审计立法中设定法律责任,涉及被审计单位应当遵循的义务和责任,只能由法律规定。具体包括:审计机关的行政职权应由法律设定并依法授予;审计机关行使审计监督权力必须依照和遵守法律、法规等法律规范;审计机关的行政行为违法无效;审计法律关系主体必须对违法行为承担相应的法律责任。

      (2)合理性原则。法律责任的合理性原则是一个总括性的、根本性的原则,它是社会正义的基本体现之一。这一原则体现在责任设定的各个层次,是一条抽象的原则。社会自我防卫与个体权利发展是个互动的、相互支持和促进的过程,应从双方的互动中审视各自的合理性和价值。社会的自我防卫及个人自由都应当有自己的限度,它们的合理性就在于限度或程度的适当安排。我们应当在这种互动关系所产生的制约的基础上,确定行为之法律责任的合理性限度,即应从现实社会关系的特点来确定对哪些行为设定何种法律责任。

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