对中国审计制度的反思 随着这场金融危机影响的加剧，如何按照“国家经济社会健康运行的‘免疫系统’”功能的新定位，审视中国潜在的审计失灵问题，是摆在我们每一位审计工作者和研究人员面前迫切而又现实的问题。 目标能力脱节。随着审计目标的悄然变化，从国有资产“看门狗”到国家经济社会健康运行的“免疫系统”，从深入开展收支审计到全面推进绩效审计，从账项静态审计到全程跟踪审计，从维护国有资产安全到维护国家安全，中国审计无论是社会影响、方法手段、思想理念，还是组织体制、工作机制都有了长足进步，但审计法定职能却仍然停留在财政、财务收支层面，相应能力素质、体制机制和理论观念并不适应形势发展要求，条块分割的审计运行机制、潜在监管盲区、财会主体队伍、收支审计体系等，都制约着“免疫系统”功能的实现。 法规依据矛盾。近年来，随着我国经济法规清理、调整步伐的加快，部门之间制度“打架”问题有所缓解。但在部门立法体制下，这个问题并没有根本解决。很多关键领域和新情况要么制度交叉，要么缺乏法律规范，审计人员无所适从，造成审计评价的被动。这一点与美国审计的尴尬处境有些相似。可以说准确掌握立法本意、避免曲解、消除歧义是规避审计失灵的第一要务。 信息资源离散。近年来，虽然“金审工程”的建设、推广和应用，改善了审计环境，方便了审计信息汇总分析，但这些成果与实现国家“免疫系统”功能的要求还有很大差距，并不能满足审计职能拓展需要，有效分析国家经济运行态势。当前的瓶颈问题集中体现在两个方面：一是政府审计、内部审计、社会审计成果仍然散落在各个审计机构，无法全面收集汇总；二是我国审计双轨制领导运行机制“过滤”了大量问题线索，无法获得真实信息。 立法层级较低。我国行政型审计体制无法参与国家立法，只能被动接受、主动推进政策法规落实。针对这个痼疾，曾经涌现了许多审计改革设想——人大常委会常设机构模式、“一府三院”模式、独立型模式、垂直管理模式、升格型模式、“监审合一”模式以及“双轨制”模式等。但这些仍停留在设想阶段，并未得到实质性推进，现有的立法层级难以满足职能拓展要求，迫切需要提高审计机关立法地位，以更好地揭示问题、表达审计建议。 质量保证机制软弱。“事实证明，要求审计业进行自我规范和同业监督的确存在很大弊端”。传统的依靠审计职业道德维护审计原则、以牺牲审计人员切身利益维护事业尊严的制度设计，是靠不住的。这一点，美国标准普尔、穆迪、惠普三大评级机构弄虚作假的举动和我国银广厦事件都能说明问题。因此，破除审计双方“合作伙伴”关系，构建新型的审计质量保证机制是规避审计失灵的前提。 避免中国审计制度失灵的设想 对于中国审计来说，“免疫系统”的新定位提高了层次性，强调了防御性，突出了主动性，这是在中国特色社会主义制度下对审计本质的新认识、范围的新拓展、功能的新诠释、作用的新概括，从体制机制上为对解决审计制度失灵问题提出了指导理论。具体来说，需要从五个方面加以完善： 构建“免疫系统”能力体系。积极构建体系开放、手段先进、全维覆盖、反应灵敏、快速主动的审计能力体系，保障审计部门通过分析评估和有效反馈审计查出的违纪问题，构建贯穿国家宏观经济、产业经济与企业绩效三个环节的管道，研究宏观经济态势、中观经济运行、微观经济状况，闭合国家经济运行信息系统，缩短审计项目与经济风险认知距离，发挥审计系统深入经济活动内部、渗透经济组织、了解行业态势的优势，早发现、早诊治、早解决国家经济风险，切实提高审计监督服务国家意志、服务社会管理，确保经济安全的能力。 建立审计依据审查机制。系统建设审计法规体系，建立健全审计依据准入机制，强化审计准则编审机构，平抑部门立法、地方保护对审计依据的扭曲，重点结合审计工作特点，甄别、丰富和完善审计依据法规，解决审计依据法规制度的内容交叉矛盾问题，逐步形成审计准则体系、审计指南体系、审计技术方法体系和审计管理体系。要及时吸收有关财经法规制度的新政策、新规范和新精神，突出审计现实难点和工作重点，强化审计质量管控措施。对审计急用、未能及时审查的审计依据，通过采取报批、备案等方式，满足工作急需，逐步推动审计依据的体系性、规范性和一致性，切实把审计依据风险规避在体系之外。 提高审计参与立法层次。要结合我国行政型审计体制的实际，着力解决审计参与立法、服务决策、表达需求等问题，需要在人大常委会财经委员会和中央经济工作领导小组中分别设置审计决策咨询机构，加大审计委员会与人大财经委员会、中央经济工作领导小组的融合度，便于审计部门了解财经立法的新动向，掌握经济运行的新问题，表达审计工作的新建议，反馈财经执行真实信息，闭合国家经济管理信息圈，更好地维护国家利益。 全面推动审计创新发展。针对审计失灵技术因素，抓好三方面工作：一是审计理念要适应国家经济运行系统监管要求，在选项、评价、建议和整改等环节，注重从体制、机制、制度以及政策措施层面发现和分析研究问题，提出审计意见建议，促进政策、法律、制度的科学完善和有效落实。同时强化审计协作，切实发挥审计威慑性和建设性作用。二是审计目标要适应向财务、金融安全、民生、信息和生态环境六大安全领域拓展的新需求，工作重点既要强调保护、修复功能，还要强调预警功能，充分利用绩效审计、信息技术审计等手段，切实提高审计手段科技含量。三是审计模式要依托政府信息化建设、审计门户网站和“金审工程”建设成果，积极拓展远程审计功能，迅即构建深度融合政府行业监管、地区经济管理、地方和各类社会、内部审计机构的信息集成平台，打造自动收集汇总宏观经济、区域经济和产业经济信息的审计节点，加快“金审工程”升级改造，推动网络远程审计发展。
