开展绩效审计操作程序模式 一、绩效审计操作程序模式的4个阶段 （一）计划阶段 首先，进行选项分析，把握了解焦点、热点问题，调查相关经济活动。其次，形成调查结论并初步评估。再次，立项并开展审前调查。最后，制定实施方案。在充分审前调查的基础上，针对审计项目的特点，确定审计目标，寻找审计评价标准，制定详细且操作性强的审计实施方案。 （二）组织实施阶段 审计组织实施部分是审计工作的重点，主要完成数据和信息的采集、编制工作底稿及针对审计分目标对数据与信息进行分析的过程。首先，审计组根据审前调查所确定的审计范围及重点选择不同内容进行采集信息；其次，确定搜集这些数据与信息所需要寻求的部门与途径；最后，对采集到的信息进行识别、归纳与分析。其实，这一数据与信息采集、整理、分析的过程，是进行审计发现的过程，也是运用相应审计方法的过程。审计组针对不同采集内容运用适当的审计方法进行分析，最终针对分目标形成审计结论和建议。 （三）报告阶段 与传统审计流程相同，绩效审计报告阶段包括起草报告初稿、交换意见和修改定稿、提交报告。但其审计结论具有非强制性、侧重于建设性、潜在的风险性、非规范性格式等特点，审计报告就更需要注重内容的翔实、客观公正和富有论证与说服的特性及建设性。此外，审计报告的有效利用、成效转化是绩效审计总体工作中的一个重要归宿，要注重成果的利用和提升，促成审计效益的扩散。 （四）后续阶段 在后续阶段，一方面对被审计单位纠正问题、改进管理的情况进行后续检查；另一方面通过事后监督等措施，检查和评价审计工作的质量，全面总结经验教训。 二、绩效审计程序模式的“一点两端” 在绩效审计操作程序模式中要抓住其“一点两端”。“一点”，即审计目标。目标的实现是审计工作的出发点和落脚点，因此要定好审计目标，并在具体操作中要把总体目标细分成若干具体目标，落实在审计人员直接搜集数据、证据、评价证据后能够解决的问题上。 “两端”，即方案和评价。要制定详细且操作性强的方案，要做出准确、客观地评价。在实践中更应当关注它们之间的联系，方案与评价是围绕审计目标展开的，它们的制定和完善都要以最终实现审计目标为出发点和落脚点，并根据实际情况的不断变化，及时进行修改、调整、突出重点，且勿使这“一点两端”各自独立，缺乏逻辑。 绩效审计评价框架的构建 一、评价框架理论基础—“平衡计分卡” 在我们的绩效审计实践中，也曾经尝试建立一套较全面的指标体系。例如在什刹海景区保护与更新改造资金绩效审计项目中，审计人员构建了以经济类指标、社会文化类指标和生态环境类指标等类别3级指标为主的历史文化旅游风景区绩效评价指标体系。但在运用指标体系时，遇到部分数据取得较为困难，需要大量的调研和分析工作，审计人员缺乏专业知识等难题，一些指标并未予以应用，使与审计预期“完全应用指标体系来说明问题，进行分析评价”存在差距等问题。通过实践，我们认为：过分夸大复杂的量化指标在绩效审计评价中的作用，并且试图建立一卡通式的评价指标体系，是不现实的。目前，在绩效审计实践还不成熟、经验不足的条件下可以设置一个统一的标准框架，列出几个大的评价方向，在具体的审计实践中，审计人员再据以设置适合自身的分解指标。 借鉴管理学中的“平衡计分卡”理念，试图构建绩效审计评价框架。平衡计分卡包含下列4个重要的构面：即财务营收构面、顾客满意构面、学习成长构面和内部流程构面。尽管平衡记分卡并不完全适用于绩效审计，但是它兼顾长期和短期目标，重视那些对客户满意度和经营组织经营目标影响最大的业务流程，用因果链将业绩评价的四个层次串联起来，这一系列的理念对于建立绩效审计评价标准具有重要意义。 二、绩效审计评价框架的4个层面 构建绩效审计评价框架，将对公共资金的绩效评价分为4个层面，分别是资金使用的“3E”层面，内部控制层面，公众群服务层面和可持续发展层面。 一是资金使用的“3E”层面。评价公共机构是否负责以最经济、最有效的办法使用、管理财政资金，是否使财政资金的使用效益最大化，是否最大限度地达到预定目的，即资金使用的经济性、效率性和效果性。 二是内部控制层面。内部控制通常指的是管理控制，包括被审计单位的计划以及管理部门为达到目标采用的方法和程序，同时还包括评价、报告和监控项目效益的体系。审计人员在检查内部控制时首先应检查被审计单位是否制定了内部控制制度，其次，审查内部控制制度是否得到了有效的执行，被审计单位是否系统地对工作进行了管理。 三是公众群服务层面。以公众满意度为公众群服务层面的评价标准，蕴涵了公共受托责任和顾客至上的管理理念。 四是可持续发展层面。可持续发展概念的两个基本点：一是必须满足当代人的需要，否则他们就无法生存；二是今天的发展不能损害后代人满足需求的能力。 绩效审计评价标准的选用 我们有三个基本观点：一是现阶段不可能找到“放之四海而皆准”的评价标准；二是没必要建立适合所有绩效审计项目的评价体系；三是绩效审计评价标准应该是因项目而异，标准就在于审计项目之内在。在选择审计评价标准时主要应注意以下几点： 一、绩效审计评价标准要以法律、法规、政策为准绳 INTOSAI的绩效审计指南中指出，绩效审计的两个基本问题就是：公共机构是否在以正确的方式行事，是否做了正确的事情。从国外的经验可以看出，评价绩效的第一标准就是政策目标。以法律政策这样一种公认的、不存在异议的评价标准，才能使得出的评价具有可靠性和说服力。 二、选择绩效审计评价标准时考虑3个层次内容 首先是指导性标准，即对标准化工作的原则和一些具体做法的统一规定，主要来自于相关的法律、法规和政策。这些标准应该是绩效审计评价的基础。第2个层次是技术性标准，包括已被广泛接受的专业标准、国家标准、行业组织建议的标准以及被审计单位、项目的业务目标、用于衡量评价工作成果的效益标准。第3个层次是替代标准，即当指导性标准和技术性标准都不存在时，可以考虑选用替代标准，包括先进组织的最佳实务以及被审计单位以前年度的绩效。如果以上标准在具体项目中都无法找到或者难以适用，审计人员就要与被审计单位共同制定绩效审计评价标准，来开展审计工作。
