本文在吸取国外先进经验和研究传统政府绩效审计模式的基础上，提出了“新‘3E’模式。 一、绩效审计的概念研究 “绩效审计”这一概念首见于1948年阿瑟·肯特发表的《经营审计》一文。美国审计总署在2003年新修订的美国《政府审计准则》中对绩效审计的描述如下：“基于客观的评价标准以及提供一个预期的焦点或在一些最佳实践中或交叉问题上合成信息的评价，为了对一个项目的绩效和管理做出独立的评价，绩效审计需要做一种客观的、系统的证据检查，为项目更好地运作、为实施监督所采取纠正措施的有关各方进行决策和改善公共责任性提供信息。绩效审计围绕着一系列的目标进行，包括评价项目的效果性的目标，经济性和效率性的目标，内部控制的目标，与法律或其他条款符合的目标和提供预期分析、引导或简要信息的目标等。绩效审计在负担大范围的工作，抑或是小范围的工作时会使用不同的方法，例如对不同层次的分析、研究或评估；通常还会提供调查研究的结果、结论和一些建议；以及出具一份报告。”在澳大利亚，绩效审计被称为“效率审计”，包括具体项目审计和综合绩效审计。在其他西方国家如英国叫做“现金价值审计”、加拿大“综合审计”，瑞典“效益审计”等。最高审计机关国际组织在1986年第12届国际会议上，建议以“绩效审计”统一名称。最高审计机关国际组织对绩效审计主要采用的定义是指对经济性、效率性和效果性的审计。 我国对绩效审计的理论探索始于1982年，审计制度建立不久，叫做“效益审计”。而在实践中，由于受体制等各种因素的影响，导致我国政府绩效审计发展缓慢。绝大部分还是停留在财政财务收支审计，再发展到经济责任审计。绩效审计只是在很小的范围内做了一些尝试。为此，审计署于2003年7月制定了《审计署2003至2007年审计工作发展规划》，明确提出财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重，逐年加大效益审计分量，争取到2007年投入效益审计力量占整个审计力量的一半左右。 可见，绩效审计已经被提到越来越重要的位置。在绩效审计开展较早的国家和地区，已经形成了一些比较成熟的体制和方法，如美国、澳大利亚、加拿大等。如何从这些发达国家学习先进的理念和技术，从而带动我们国家绩效审计的发展，是我们急需解决的问题。 二、国内外绩效审计发展状况及比较 1.审计体制。目前国际上主要有四种国家审计体制：立法型、司法型、独立型和行政型。其中立法型最多，如美国、英国、加拿；司法型的有法国、意大利、西班牙；行政型的有瑞典；独立型的有日本。我国国家审计署隶属于国务院，属于行政型，独立性较弱，审计机关开展工作从某种意义上说是政府的“内部审计”。审计机关负责审计本级预算执行情况，而预算执行中，存在的许多问题往往与政府相关，审计机关的经费也来源于本级财政。 因此，如何赋予国家审计机关更大的独立性，是我们要考虑的问题。笔者认为，借鉴美英等国的成功经验，使国家审计机关隶属于我国的立法部门，而独立于司法部门和行政部门，可以很好的解决这个问题。审计机关对人大负责，接受人大委托审计各级国家机关以及各类专项，最后将审计结果向人大报告，从而摆脱行政制约。 2.审计权限。审计权限是指由法律规定的审计机关可以行使的权力范围，也是审计机关审计国家机关及专项项目的程度。目前世界上许多国家的绩效审计权限都有法律的保障，而其权限大小则随着绩效审计的展开而不断变化，如澳大利亚联邦审计署通过绩效审计提高了政府管理的实际作用，从而逐渐争取到了议会及被审计单位的支持，使绩效审计的权限逐步扩大。 我国的《审计法》对绩效审计的规定比较模糊，第一章总则的第二条规定：“……。审计机关对前款所列财政收支或者财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督。”该条款只是针对财政财务收支审计，并没有赋予绩效审计明确的要求和权限。没有立法上的支持，开展绩效审计就会产生相当大的难度。不仅得不到被审计单位的理解和支持，更会面临抵触和抗议。 所以，及时修订和补充《审计法》，进一步明确审计机关开展绩效审计的权限，从而使政府绩效审计能得到法律的保障。 3.审计目标。在美国，根据2003年最新颁布的《政府审计准则》，绩效审计目标包括对项目的效率性和结果、经济性及效率性、内部控制、法律和其他规定的遵循情况进行评估，以及前期的分析与指导。最高审计机关第12届国际会议《关于绩效审计、公营企业审计和审计质量的总声明》确立的绩效审计目标包括：为公营部门改善一切资源的管理打好基础；使决策者、立法者和公众所利用的公营部门管理成果方面的信息质量得到提高；促使公营部门管理人员采用一定的程序对绩效做出报告；确定更适当的经济责任。 现阶段，我国政府绩效审计的目标主要是对公共资源使用和管理的有效性进行检查和评价，包括经济性、效率性和效果性和合规性。 笔者经过重新归类，认为政府绩效审计的目标应该是效率性、经济性以及效果性。在本文的后续部分也会围绕该目标展开中国特色政府绩效审计模式的研究。 三、中国特色政府绩效审计模式的必要性及可行性理论研究 1.目前绩效审计模式的分析。目前学者对审计模式的研究主要分为以下几类： (1)以结果为导向的审计模式。这一审计模式主要对被审计单位管理或运营的结果进行分析、检查和评价。
