关于预算编制 预算执行审计发现的主要问题，一般就是“预算编制不完整、不细化”，笔者并不怀疑这一判断的准确性和真实性。但这一提法是否符合“法理”？笔者认为应该予以考虑。 首先需要弄清“同级审”和“上审下”、决算审计和预算执行审计的区别和对应关系。 审计法第十六条规定：“审计机关对本级各部门（含直属单位）和下级政府预算的执行情况和决算以及其他财政收支情况，进行审计监督。”这一条款用词简单，但因是复合语句，一般认为不太好理解。结合第十七条“审计署……对中央预算执行情况和其他财政收支情况进行审计监督……”以及“地方各级审计机关……对本级预算执行情况和其他财政收支情况进行审计监督……”一并理解，第十六条实际含有两层意思：一是“同级审”——审计机关对本级各部门（含直属单位）预算的执行情况以及其他财政收支情况进行审计监督；一是“上审下”——审计机关对下级政府的决算以及其他财政收支情况进行审计监督。抛开其他财政收支情况，简单地讲，“同级审”审的是预算执行情况，“上审下”审的是决算。一般意义上，决算审计的范围涉及一个财政年度从预算编制、预算执行到决算的全过程，而预算执行审计只是其中一部分，当然，是最主要的部分。 从这一角度理解，审计法并未赋予预算执行审计对预算编制进行审核的职责。这是其一。 第二，法理上讲不通。各级政府的年度预算编制，由各级政府财政部门具体负责，但最终要经过各级人大的审查和批准。预算法第三十九条规定：“中央预算由全国人民代表大会审查和批准。地方各级政府预算由本级人民代表大会审查和批准。”另外，预算法第九条规定：“经本级人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得改变。”从以上规定不难看出，审计机关在预算执行审计中，不仅无权对经人大批准的政府预算进行再审查，即使审查了，也发现问题了，却只能提出改进建议，而不能作为违规问题出现在“两个报告”中，尤其是向人大提交的审计工作报告。 第三，揭示政府预算编制存在问题的途径。在目前体制下，揭示政府预算编制存在问题的主要途径就是“上审下”，上级审计机关通过对下级政府财政决算进行审计，将预算编制作为重点，充分揭示预算编制存在的问题，并将问题及时反馈给下级人大，提出改进建议，促进整改。如果说还有第二条途径的话，那就只能是假设或设想：在同级人大审批之前，审计机关提前介入，对财政部门编制的预算草案进行审核，以起到为政府和人大提前把关的作用。 关于屡查屡犯 截至2009年，预算执行审计已经进行了整整十四年。某些“屡查屡犯”的问题，有必要从两个方面加以探讨。 第一，“屡查屡犯”问题产生的原因。财政体制改革的步伐始终滞后于改革大局。这里说的“滞后”主要是指财政管理制度和运行机制。 第二，审计机关的职责。从实际工作的角度讲，查出问题，处理问题，这只是审计工作的第一目标。第二目标是通过对问题的处罚和纠正，促进整改，规范管理。最终目标是通过对问题的综合分析，提出审计建议，促进完善制度，提高管理水平。 对因体制、机制和制度原因暂时不能整改的问题，要坚持年年上报告，予以揭示和反映，因为这是客观事实，更是审计机关的职责所在。 关于工作创新 从总体上说，审计工作是枯燥的，翻翻账本记记数，整整材料写报告，尤以审计财政预算的审计人员为甚，面临同一审计对象，年年审计，难免出现疲劳现象，更难以年年创新。笔者认为：难，也要创，审计人员就要有知难而进的精神。如何创新？应注重把握三点： 第一，准确认识创新。任何事物的发展，都必须遵循事物内部的客观规律。预算执行审计作为一种制度化、常规化的监督机制，其发展和创新同样不能脱离客观规律。因此，有必要对预算执行审计十四年的经历进行一次彻底总结，尽可能找出其发展的客观规律。在此基础上，充分发挥我们的主观能动性，推动预算执行审计加速发展，以便在更广的领域和更深的层面发挥预算执行审计的作用。 第二，创新与发展都是循序渐进的过程。循序渐进，是事物发展的内在规律，也是外部特征。如果将今年的审计成果与十四年前相比较，其变化之大足以让人赞叹。这就说明预算执行审计在过去的十四年当中，在全体审计人员的不断努力下，逐年积累而发生着巨大变化。因此，我们不能希冀一朝创新，预算执行审计就出现翻天覆地的变化。一蹴而就的思想始终要不得。 第三，当前创新的主要思路。创新的目的是为了更好地发挥预算执行审计的职能作用，而不能为创新而创新，更不能只做表面文章。简单地说，采取一种新的、高效率的审计方法和手段，把预算执行中存在的问题尽可能全面揭示出来，就应该是最大的创新，而不是仅仅变化一下提法，“新瓶装旧酒”。 笔者认为，当前创新的主要思路应该是“突出重点”与“加大延伸”相结合。预算执行审计业务量大，涉及面广，而审计机关又面临人员少、任务重、时间紧的诸多困难。另外，经过连续十余年的不间断审计，某些问题很有可能“下沉”。这就要求审计人员一定要加大延伸力度，倡导“以资金流向为线索，以最终用款单位为目标”的审计理念，盯死资金，一查到底。搞好延伸的前提，则是确定好审计重点，根据审计力量、时间要求等实际情况，每年确定一两个重点，真正查深查透。通过“突出重点”和“加大延伸”的有机结合，尽可能多地查出并揭示预算执行中存在的问题，是促进财政体制改革、提高预算管理水平，充分发挥预算执行审计作用的根本途径。
