一、内部审计由谁来监管 我国《宪法》第九十一条规定：“国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”企业单位的内部审计是我国审计监督体系中的一部分，理所当然归审计署监管。 《审计法》根据《宪法》的上述规定进一步明确了内部审计的监管主体，即：“依法属于审计机关审计监督对象的单位，一律按照国家有关规定建立健全内部审计制度；其内部审计工作应当接受审计机关的业务指导和监督。” 《宪法》和《审计法》的上述条文表述清晰，易于理解，但是目前有些法规条文与《宪法》和《审计法》的上述规定相冲突，加之审计业务的执行受诸多不确定因素的影响，导致内部审计在法律规定及实务层面存在一些疑义，现分析如下： 1.法律层面容易产生疑义的地方。《会计法》中也有关于内部审计的规定。该法第二十七条规定：各单位应当建立、健全本单位内部会计监督制度。单位内部会计监督制度应当对会计资料定期进行内部审计的办法和程序予以明确。显然，《会计法》把内部审计纳入了会计监督的范畴，而会计监督必须接受财政部的业务指导和监管，这容易使人误认为内部审计属于会计监督的手段。而《审计署关于内部审计工作的规定》中的第二条对内部审计进行了这样的界定：内部审计是独立监督和评价本单位及所属单位财政收支、财务收支、经济活动的真实、合法和效益的行为。 笔者认为，在《会计法》中明确财务会计资料必须接受内部审计监督是十分必要的，这也与审计署的上述规定相一致。另外，有两点必须予以明确：一是内部审计监督是一种相对独立的监督行为，不能纳入会计监督范畴内，二者不能互相替代；二是单位的财务会计活动必须全部纳入内部审计监督的范围，不能只局限于会计资料。 法规之间的不协调还表现在多个方面。比如，《中央企业内部审计管理暂行办法》第五条规定，国资委依法对企业内部审计工作进行指导和监督（当然仅限于中央企业）。此外，保监会发布的《保险公司内部审计指引（试行）》也有类似的规定，其第五条这样表述：“中国保监会依法对保险公司内部审计工作进行指导、评价和监督”。这两项规定都声明是“依法”，但究竟依的是哪一部法规，并未予以明确。并且，这两项规定都与《宪法》的规定相悖，与《审计法》的有关条款存在明显的冲突。 例如，《审计法》第二条就国家实行审计监督制度的问题明确规定：“国家实行审计监督制度。国务院和县级以上地方人民政府设立审计机关。国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支，国有的金融机构和企业事业组织的财务收支，以及其他依照本法规定应当接受审计的财政收支、财务收支，依照本法规定接受审计监督。”第十八条则对金融机构的审计监督主体进行了明确规定：“审计机关对国有金融机构的资产、负债、损益进行审计监督。”第二十九条明确了国家审计与接受审计监督单位的内部审计之间的关系，即：“依法属于审计机关审计监督对象的单位，应当按照国家有关规定建立健全内部审计制度；其内部审计工作应当接受审计机关的业务指导和监督”。 因此依照上述法律规定，对企业内部审计实施指导和监督的法定部门只能是审计署，国资委和保监会对各自所管辖企业的内部审计并无法定意义上的监督指导责任。 此外，由2008年10月28日的十一届全国人大常委会第五次会议通过并将于2009年5月1日起正式施行的《企业国有资产法》也对这种监督指导责任进行了明确。该法第六十五条规定：国务院和地方人民政府审计机关依照《审计法》的规定，对国有资本经营预算的执行情况和属于审计监督对象的国家出资企业进行审计监督。这样的表述与《宪法》、《审计法》的规定保持了一致。并且，该法第六十七条还规定：“履行出资人职责的机构根据需要，可以委托会计师事务所对国有独资企业、国有独资公司的年度财务会计报告进行审计，或者通过国有资本控股公司的股东会、股东大会决议，由国有资本控股公司聘请会计师事务所对公司的年度财务会计报告进行审计，维护出资人的权益。” 由以上分析可知，国资委作为国有企业的出资者代表，只能按照《公司法》的规定履行出资人的责任，企业内部审计属于企业管理的范畴，出于政企分开的考虑，国资委不得参与也不得干预企业的经营活动；对于企业的内部审计，现时我国法律规定必须接受国家审计的指导和监督，这当然还是没有摆脱政企不分的羁绊，与国际惯例也相差甚远，但现阶段这样做比较符合我国的国情。 2.现实监管中一些脱离法律规定的情况。我国现在的审计体制呈现政府审计、社会审计和内部审计三足鼎立的局面。政府审计（即国家审计）是审计署的主要职能，而它本身又是国务院的一个职能部门，从委托代理理论的角度来衡量，它原本应该是受立法主体——全国人民代表大会的委托实施审计监督，但现在却是在国务院总理的领导下监督国家财政预决算及国务院各部门，其独立性显然打了折扣。
