摸清负债规模 政府负债是指由政府及其职能部门通过直接借入、提供担保、土地抵押等形成的最终必须由政府偿还的债务，除直接举债外，还有政府为企业负债提供担保、承诺函等形成的或有负债。目前地方政府负债主要包括以下四种形式： 一是地方政府利用政府信用直接向上级财政部门、金融机构借款形成的直接债务；二是专门成立各类国有独资公司搭建融资平台，由政府提供承诺或担保举借债务；三是利用政策性担保中心等其他融资平台为政府及其有关部门进行融资，实际上由财政兜底偿还的债务；四是下一级政府即乡镇政府举借的债务，实际上最终由本级政府财政负担的债务。 目前政府负债客观上存在举债形式多样、债务管理分散、各自为政的问题，导致地方政府对债务总体规模、存在的风险往往缺乏全局的掌控。为此，政府负债审计的首要任务就是摸清政府负债总体规模，及时发现苗头性、倾向性问题，及早提出审计预警。因此审计中不仅要关注账表资料，更要关注账表之外的与政府负债相关的其他资料的审阅，即以政府负债的形式为审计范围，以政府工作报告、会议纪要等资料为依据，以政府重大投融资建设项目为线索，拓展审计视野。如调阅政府办公会议纪要，重点关注政府重大建设项目资金筹集的有关决定、土地出让中被征地农民社保资金的落实渠道、财政部门与下级政府以及土地储备中心、经济开发区、建委等同级政府部门的往来中有无可能形成政府负债的相关内容等等，这样才能真正摸清政府负债的总体规模，准确评估其潜在的风险。 评估负债风险 政府负债风险一旦形成并引发财政支付危机，将会危害地方经济发展，损害政府信用。因此政府负债审计的第二个关注点是在摸清政府债务规模的基础上，客观地评估负债风险。 债务规模适当性的分析。主要利用负债率（直接债务余额与当年地区生产总值的比例）、债务率（直接债务余额与当年地方财政收入的比例）、偿债率（年度应还本付息额与当年地方财政收入的比例）等指标，对政府债务的规模、结构和安全性进行动态监测和评估，分析政府负债规模及增长速度，上述三项指标原则上分别不得超过10%、100%、15%。 债务结构分析。主要包括：一是债务偿还期限分析。通过分析政府债务长、短期贷款的比重，还贷期分布状况等基本情况，了解当年及未来几年债务到期情况，关注是否存在债务集中到期情况。二是债务构成分析。重点分析现有债务总量以及当年新增债务总量中借新还旧的续借贷款的比重，如果借新还旧贷款的比重居高不下，那么说明该政府常常无法按期履行偿债责任，负债逾期率高，偿债能力低；同时因借新还旧的续借贷款利息负担沉重，地方财政负担会逐年加重。 偿债资金来源分析。一般情况下地方政府的偿债资金主要来源于土地出让收入以及财政节余，其中土地出让收益分析是偿债资金来源分析的重点。一是分析土地储备及出让的总量及结构，即分析用于道路、广场、绿地和办公楼等基础设施建设，工业用地以及可以产生资金增值效益的商业用地各自所占比重。如果商业用地出让所占比重低，说明可用于偿债的土地出让增值收益低，政府偿债能力会大打折扣。二是分析土地出让收入的收缴是否足额、是否及时。 强化负债管理制度建设情况审计 政府负债审计的根本目的是促进政府健全负债管理，为地方经济发展服务。因此强化负债管理机制建立、健全、有效情况的审计，并针对发现的问题认真分析原因，从制度、机制的层面上研究不断完善政府负债管理的措施是政府负债审计的最终归宿。 负债集中统一管理制度建立情况审计。主要关注：是否明确财政部门为政府债务管理的归口部门；是否明晰管理职责和权限；财政部门是否按照责、权、利和借、用、还相统一的原则，建立政府债务管理的制度，界定举债范围、规范举债程序、明确举债责任。 负债统计报告制度建立情况审计。主要关注：政府负债项目的主管部门、财政部门是否定期报送政府负债统计情况；统计报告内容是否全面，如项目主管单位报告的内容是否详细说明了项目进度、负债资金使用进度、项目盈利或亏损情况、已偿还本息、逾期偿还情况以及可能存在的偿还困难，未来预计应偿还本息情况以及债务偿还计划、偿债资金渠道等。 负债预警机制的建立情况审计。主要关注：财政部门是否定期对政府负债的债务规模、结构和安全性进行动态监测和评估；是否针对潜在的风险制定了防范债务风险的措施及应急预案；在政府负债的负债率、债务率、偿债率分别超过警戒线的情况下是否及时向政府报告等等。 偿债准备金制度的建立和管理情况审计。主要关注财政部门是否按照规定比例建立偿债准备金，并对偿债准备金实行专户管理、单独核算；偿债准备金的动用是否符合相关财政法规的规定。 总之，政府负债是一个比较复杂的问题，各项规范性法规、制度处于逐步制定、完善过程中。深化地方政府负债审计，维护财政安全，需要在现有条件下，积极研究探索政府负债的基本形式和相应的审计方法和途径，逐步尝试由单一负债项目绩效审计到政府负债总体绩效审计，为地方政府加强负债管理提供更多的参考意见和建议，推动政府负债纳入预算管理，接受人大监督。
