《审计法》规定：“地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作，审计业务以上级审计机关领导为主”。这说明基层审计机关接受的是“双重”领导模式，但如何领导，法律法规没有详尽说明。审计署5年审计工作发展规划强调了“进一步加强对地方审计工作的指导”，而领导与指导有着质的区别。与基层审计相同级别的不少行政部门，同样也是“双重”领导形态，但基层审计与其在“双重”上却有着不尽相同的境地。因为上级审计机关既是“教练员”又是“运动员”，不同地方往往在领导或指导上出现“缺位”或“不完全到位”现象，从而在领导体制上在不小范围内引发争议。随着形势的发展，基层审计任务发生了程度不同地裂变，有必要对基层审计“双重”领导模式作一探索和研究。 一、基层审计对当地政府负责问题。 法律约定了基层审计在县（区）长和上一级审计机关的领导下，负责本行政区域内的审计工作，并对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作。这一约定，既要接受当地政府领导，还要对当地政府负责。在接受领导和对上负责的模式上，有三个方面取向： 负责型模式。既然审计领导体制没有作出深化改革，基层审计仍然是当地政府重要组成部门，在“双重”领导体制中，“块”的成分大于“条”的成分，属地模式将在较长时期内存在。因此，基层审计要在这个大趋势中批准站位，既要接受政府领导，又要对政府负责，必须将审计工作纳入经济社会发展的大局中去考量，特别是对县委、县政府作出的经济发展、社会建设、党建工作、宣传思想、精神文明、综合治理等重大部署，都要认真贯彻落实。只有如此准确定位，才能名副其实地对本级人民政府负责和体现在行政首长领导下的工作，也是履行《宪法》和法律赋予的职责。 服从型模式。当前，经济社会的持续快速发展，将是地方党委政府长期的工作中心，需要基层审计发挥更多的职能作用。因此，基层审计必须服从这一中心，围绕这一中心开展审计。同时，随着形势的发展和社会的客观需求，地方政府交办审计项目日趋增多；经济责任审计已纳入审计法律，地方党委也把委托经济责任审计列入重要议程。因此，基层审计要接受当地党委政府的领导，就必须在服从这一模式上做好文章，既要服从当地政府的中心工作，又要服从当地党委、政府交办的审计任务。只有当地党委、政府满意、社会满意，基层审计的地位才会巩固。 服务型模式。审计署明确的审计工作“20字”方针，服务大局处于显要位置，服务已是审计的重要功能之一，是新时期的战略定位，是推动科学发展的重大举措。经济社会发展的“免疫”需要审计服务，维护人民群众现实利益也需要审计服务，促进国家宏观政策和“三农”政策的落实同样需要审计服务。因此，基层审计服务是接受政府领导模式的最佳选择，是审计价值取向的出发点、切入点、着力点和落脚点。基于这种模式，基层审计干部既要增强大局意识和发展意识，又要增强服务意识和责任意识，高度自觉地服务当地经济社会发展。 二、上级审计机关如何领导的问题 审计业务以上级审计机关领导为主，这是基层审计接受“双重领导”的重要组成部分。但是，上级审计机关如何对基层进行业务领导，见诸媒体的不是很多。有关教材对业务领导的阐释，仅局限于审计方针政策的贯彻执行、审计项目计划的审查备案、审计项目执行情况报告、预算执行和财政收支结果、提供专题报告和信息、复议事项和质量监督。在新的形势下，仅在这些方面进行领导已凸现了不适应，有的地方已在探索从领导体制和工作机制上进行创新。笔者认为，上级审计机关对基层业务领导应完善以下几点： 一是统筹项目计划的一致性。审计项目计划有着一定的统一性，需要基层审计机关按照上级审计机关和本级政府的要求编制审计项目计划。但是，上级审计机关不能对计划仅处于审查备案层面，要侧重于上下项目计划的一致性。对基层计划，除当地党委、政府委托和交办的项目以外，要尽可能地与上级审计机关保持一致，上下贯通，上级审计什么，基层就计划什么，形成“一条线”审计，既能体现出系统存在的突出问题，又能有利于维护国家或区域经济安全。对于因审计管辖范围而影响审计项目计划一致的，上级审计机关要尽力增加统一组织审计项目或授权审计项目，扩张审计项目计划的统一性。只有如此，上级审计机关的意图和目的才能有效贯彻和执行，业务领导才可能真正体现。 二是加大审计业务的指导性。基层审计干部综合素质参差不齐，尤其是业务素质在新形势、新任务下已显现不适应需要，仍然在传统审计方式中依靠学习和以老带新以及在审计实践摸索中去磨炼素质，是素质适应的基本节点，这种“积沙成塔”的做法已滞后于形势的发展。基层审计干部业务素质要有一个质的飞跃和跳跃式提升，亟须上级审计机关对基层业务的指导。领导是通过指导加以体现的。正是上级审计机关忙于自己的“主营业务”和“运动成绩”，极易导致出现既疏于领导又缺位指导的现象。因此，上级审计机关对基层应是指导多于检查，指导先于监督。对基层业务的领导和指导是多方位的，上级审计机关应集中力量加大调查研究力度，掌握基层对业务指导的需求，将领导和指导力量下沉，加强沟通，促进交流，提高基层能力，升华审计水平，这才是体现“为主”的出路所在。 三是强化上下配合的联动性。新形势、新任务需要审计监督工作不断拓展审计范围和扩增审计内容，有些已超出基层审计干部审计技能的承载能力。例如绩效审计、环境审计、工程审计、决策审计等，既没有指导型的模式借鉴，又无审计评价标准可遵循，仅凭“摸着石头过河”是难以驾轻就熟而实现目标的，基层审计对此也有着过多的期许。在这种背景下，上级审计机关如何领导和指导，如何达到审计业务以上级审计机关为主的目标，也是一道全新的课题。当前的最佳捷径是，在国家审计机关从纵向和横向上突破界限，合理调配审计资源，组建联合审计组，形成上下联动，左右配合的态势，就某一重点审计或高层次审计，实施联合攻关和机制创新，探索方式，积累经验，扩大指导，共享成果，实现“业务领导为主”“一石多鸟”的成效。
