一、中央与地方审计机关关系的历史发展与问题分析 （一）中央与地方审计机关关系的历史轨迹 自1982年宪法确立社会主义国家审计制度以来，中央与地方审计机关的关系一直在探索中前进，在创新中发展。 在我国社会主义国家审计的初创时期，迅速打开全国审计工作局面和探索中国审计的基本路径，是当时的主要任务。中央与地方审计机关的关系，主要表现为全国审计工作以中央统一指挥为主，重点解决地方审计机关全面建立和专业审计队伍迅速组建的问题。审计机关建立伊始，地方审计机关的审计业务主要靠中央审计机关的领导和推动，体现为全国审计机关统一为中央政府的中心工作服务。当时，全国审计工作正处于打基础的阶段，地方政府如何领导地方审计机关和地方审计机关如何为地方政府中心工作服务，都还在探索之中。在这个阶段中，中央审计机关实行全国统一指挥，有利于迅速打开全国审计工作局面，全面提升地方审计机关的审计业务能力，从而为地方审计机关双重领导体制的运行奠定了坚实的基础。 1994年审计法颁布后，单一“上审下”的财政审计模式发生了重大转变，“财政同级审”得以普遍推行。强化各级政府对各级审计机关的领导和各级审计机关要为各级政府的中心工作服务，就成为这一阶段的主要任务。它重点解决了地方各级审计机关在本级政府领导下开展审计工作的问题。 这一时期，中央审计机关重点强化了全国审计方针政策和审计法制的领导，出色发挥了示范带头作用。审计署科学制定并带头成功实践了我国国家审计的二十字基本工作方针，即依法审计、服务大局、围绕中心、突出重点、求真务实。由财政审计、金融审计、国有企业审计与经济责任审计构成的审计署审计业务“3+1”格局也基本形成。审计署在为中央政府宏观调控服务方面取得明显成绩，在大案要案审计、重大问题揭露和公开审计结果方面有了突破性的进展，在全社会产生了重大影响，推动了人大监督、媒体监督和纳税人监督的法制化进程。审计署紧紧围绕中央政府中心任务开展审计，并发挥审计的专业优势，积极为政府宏观调控服务，为地方审计机关围绕政府中心任务开展审计工作做出了榜样，也为改善地方审计环境创造了条件。我国国家审计因此进入了一个重要的历史转型期，即从传统审计向现代审计的转型期。 中国地区经济发展很不平衡，也决定了中国地方审计发展的不平衡。财政同级审的推行，在强化了地方审计机关职责的同时，提高了地方政府对审计工作的重视程度。地方审计机关主要在地方政府领导下独立开展审计工作，在这一时期取得了重要经验。各地各级审计机关因地制宜地贯彻全国审计工作的二十字基本方针，普遍得到了很大发展，双重领导体制中最基本也是最重要的地方政府对地方审计机关的领导问题基本得到了解决，为地方审计的可持续发展奠定了扎实的基础。 （二）中央与地方审计机关关系中的主要问题 中央与地方审计机关关系，这些年已经有了长足的发展，但从实践的情况看，仍有这样一些突出问题值得特别关注： 首先，人们在为审计署的工作叫好的同时，对地方审计的作用产生了怀疑，甚至对地方双重领导体制的疑虑也在增加。这个问题在财政同级审和授权审计方面比较突出。“同级审”最大的弱点，也是上下级审计管理的突出难点，在于可能出现的地方保护主义的干预和人情审计行为的发生。这一点，越到基层审计机关越明显。这种状况如果没有有效的机制加以制约，势必使审计人员的责任心淡化，直接影响审计质量的提高和审计工作水平的提升。“上审下”的优势是审计的独立性比较强，但“上审下”本身固有的监督威慑作用，有时也会使地方审计机关处于相对尴尬的地位。授权审计上下都比较关注，但关注的侧重点并不一样。授权审计的初衷与授权审计的实际效用产生了一定程度的背离。授权审计项目实际上形成了两个审计目标：一个是上级审计机关授权的预定目标，一个是下级审计机关项目执行的实际审计目标。由于这种差异，中央与地方审计机关都想通过授权审计项目实现各自的审计目的，进而使授权审计变成了一种两难的选择。地方审计机关面对审计对象资源显著减少的现状，基于自身生存等实际问题的考虑，一般关注如何增加审计对象资源。有些地方审计机关对授权审计项目的积极性，与一些地方审计机关财政经费不足有很大关系。而中央审计机关往往会因担心地方审计机关在授权审计项目中只重违规资金的收缴，审计风险太大，而不敢轻易授权。 第二，从国家审计的全国统一领导的角度来说，现在中央对地方审计机关的审计业务领导还是比较松散的，基本上处于各自为战的状态。国家审计发展不平衡，是现阶段我国审计工作的一个难点。究其原因，客观上讲，是中央审计机关的审计任务繁重和我国地域辽阔、经济发展不平衡等；但从主观上说，全国审计工作的整体协调不够，中央与地方审计机关关系松散，也是一个重要原因。中央审计机关的领导一般涉及宏观方面的多，涉及具体领导的少。中央审计机关对地方审计机关的领导职责还没有切实可行的具体的领导形式和现实领导机制。目前，审计业务的领导更多地体现在吸收地方审计机关参加中央的审计项目上，其出发点，主要还是基于完成中央审计任务的考虑。中央审计机关对地方审计机关的业务领导形式问题，是实现中央对地方审计机关领导作用的重要问题。根据全国审计工作计划组织全国审计机关开展审计活动，与根据中央审计工作计划吸收地方审计机关参与全国性审计活动，这是两个不同的问题。后者其实只是中央审计机关增加审计资源的一种方式，是中央与地方审计机关协作关系的一种形式。中央审计机关的审计工作目标与全国性审计工作目标，二者既不能用前者代替后者，也不是简单的参照关系。
