环境审计是审计组织依法对政府和企事业单位的环境管理系统及经济活动中产生的环境问题和环境责任进行监督、评价和鉴证。资源、环境保护与可持续发展是当今世界各国普遍面临的严峻挑战,资源环境问题直接关系国家经济社会的发展和人民的身体健康。随着我国可持续发展战略的实施,环境保护工作日益得到各级政府重视。“十五”期间,国家用于环境污染治理的投资为0.84万亿元,占GDP的1.19%,而“十一五”则要达到1.53万亿元,占GDP的1.5%。政府对环境保护、治理力度逐年加大,要求不断提高,作为国家经济社会运行“免疫系统”的国家审计,深入开展环境审计,尽早发现和揭示在资源环境方面可能存在的重大问题和隐患,防范资源环境风险,保障国家资源环境安全,是应尽的责任,也是贯彻落实科学发展观,促进审计工作创新与发展的必然要求。 一、开展环境审计的必要性 (一)开展环境审计是确保新疆经济健康可持续发展的需要 新疆地处欧亚大陆腹地,国土面积、资源储备和战略地位都居重要地位。随着西部大开发的推进,近年来,新疆依托资源优势,大力发展特色经济,进入了改革发展稳定的最好时期。但典型的内陆干旱性气候,使得166万平方公里的土地上,绿洲面积只占4%,加上人们对自然资源的不合理利用,导致生态环境遭到严重破坏,土地沙漠化、水土流失、森林、草场严重退化,生态环境脆弱的问题异常突出。新疆要实施优势资源开发战略,走新型工业化发展道路,必须以资源节约和生态环境保护为前提。遏制新疆生态环境的恶化,促进生态系统的良性循环,实现人与自然的和谐统一,实现新疆经济社会可持续发展迫在眉睫。要实现这一可持续性目标,必须有相应的监督机制,环境审计是以国家环境方面的法规政策和标准为依据,遵循审计准则,系统、定期地对被审计单位的环境活动、环境财务信息和环境管理系统的真实性、合规性和有效性进行监督、评价和鉴证,对违法和违规行为予以纠正。因此,通过环境审计能够有效揭示环保资金、环保项目、资源的合理开采和利用中存在的问题,督促有关部门增强环保意识,严格执行和不断完善环保政策,确保新疆经济健康持续发展。 (二)开展环境审计可促进环境保护资金的有效使用 近年来,国家累计投入4亿元支持新疆环保工作,仅2007年就投入近1亿元。与此同时中央环保专项资金、污染减排专项资金继续向新疆倾斜;继续支持新疆公路、铁路、机场、管道等基础设施建设;支持大气污染防治、开生态补偿试点及50个乡镇、行政村的环保建设;加强伊犁河、额尔齐斯河等国际河流的化学物排放监测等,资金投入将越来越大。这些关系国家生态环境安全的资金,必须保证其使用效率和项目运行的有效性。虽然负责环境保护的政府部门,如环保局、林业厅,是监督环保资金使用效率的主要部门,但仅有这一层面的工作仍然不够,还应该有独立的第三方对环保资金的有效使用进行监督。而审计监督是现代经济社会评价资金使用、促进资金管理者和使用者行为合规、实现资金效益优化的主要方式,环境审计能够发挥这些职能。 (三)开展环境审计是新疆环保工作发展的必然要求 近几年,新疆环境保护与生态建设项目不断增多,资金量也在逐年加大。一是实施了重点生态建设与保护工程。仅塔里木河综合治理工程计划总投资达107亿元,目前已完成投资过半。二是稳步实施“三区推进”战略,推动生态环境保护工作。主要是自然保护区建设、生态功能区建设、生态示范区建设、环境优美乡镇建设等。三是林业生态保护与建设。为保护生态环境,大幅减少木材采伐,同时,进一步加大更新造林和封山育林力度,积极恢复和扩大森林面积,森林覆盖率由2000年的1.92%提高到目前的2.94%。四是退耕还林(草)工程。“十五”期间,全区退耕造林合格面积779.37万亩,宜林荒山369.16万亩,封山育林100万亩,工程涉及到全区76个县市区。五是风景名胜区建设。全区现已建成国家级重点风景名胜区4个,自治区级风景名胜区11个,总面积约1.6万平方千米。六是水土流失防治工作。“十五”期间全区完成水土流失治理面积1,067.5平方公里,改良盐碱地20万公顷。在这些环保工作中,资金拨付是否足额,资金使用是否侵占挪用,损失浪费是否严重,产生的环境效益、社会效益和经济效益如何等,都需要环境审计发挥其监督服务职能。环境审计已成为环保工作的重要组成部分。 二、开展环境审计的做法及存在的问题 近年来,新疆审计厅围绕贯彻落实科学发展观,紧扣“生态文明”主题,以环保专项资金为载体,积极开展和探索环境审计,取得了较好的成绩。2006年以来,我们开展了排污费征收和环保资金专项审计、退耕还林专项资金审计、新疆额尔齐斯河流域开发工程喀腊塑克水利枢纽工程建设项目审计和退牧还草项目实施及资金审计等,审计中不但注重资金管理使用的真实性、合规性,而且对项目实施后所产生的生态效益、社会效益、经济效益等方面进行客观地分析和评价,并提出建议,促使有关部门及时整改,完善制度,规范管理,为实现环保项目效益的最大化发挥了积极作用。 (一)主要做法 1.开展对污染治理资金和生态建设资金的审计。新疆环保工作主要围绕污染治理和生态建设与修复来进行,因此,审计项目也以此来确定。我厅紧紧围绕自治区经济工作中心,根据“十五”规划提出的有关污染治理、节能降耗和环境保护方面的方针政策确定审计工作计划,针对环保项目投入大、范围广的特点,采用“上审下”和“同级审”相结合的组织方式,事前做好审前调查工作,学习掌握相关法规政策;事中精心组织,加强协调,审计与审计调查相结合;事后注重整改的落实、项目效益的分析和经验总结。在污染治理方面,2006年,我厅组织对五个地州市和20个县(市)环保局排污费征收和环保专项资金管理使用情况进行了专项审计,并延伸审计了财政部门排污费收支两条线管理情况和部分单位的排污费缴纳及污染治理资金使用情况。查出排污费征收比率普遍偏低,应征未征排污费高达7,038万元、环保部门用于污染治理的专项资金比例过低等问题。在生态建设方面,重点开展了退牧还草、退耕还林专项资金和额尔齐斯河流域喀腊塑克水利枢纽工程建设项目审计等。通过对6个地州市所属23个县退牧还草项目实施及专项资金管理使用情况审计,查出2,000万亩退牧还草建设有1,320万亩任务未按计划完工,挤占挪用资金296万元,未及时兑付饲料粮补助6,484万元;项目招投标程序不规范、牧区水利、饲草料地等基础设施建设方面投入很少等问题,并结合实际,提出了审计建议。通过审计促使有关部门及时下拨、归还滞拨、挪用的资金,规范了环保资金的使用和管理,促进了相关政策和措施的落实与完善。