一、固定资产投资效益审计评价指标体系构建的理论基础 双层代理理论及新公共管理理论是固定资产投资效益审计评价指标体系构建的理论基石。 （一）双层代理理论 代理问题是指由于代理人目标函数与委托人目标函数的差异性，且存在不确定性和信息不对称，致使代理人可能会偏离委托人的目标函数，同时委托人又难以监督，而出现代理人损害委托人利益的现象。 在政府固定资产投资中存在双层委托代理关系：第一层次表现为公众将所有资产委托给政府进行公共管理，即委托人是公众，代理人为政府；第二层次表现为政府将建设项目委托其所属部门及相关企业完成，即委托人为政府，代理人为建设单位或项目法人单位。从上述双层代理中，可看出政府处于“被监督者”和“监督者”的双重地位，这就决定了“监督政府”和“政府监督”是构建政府投资项目监管体系的关键。在第一层次的委托代理关系中，应加强对作为公众代理人——政府的监督，通过信息公开使公众获得更多的知情权，并健全对投资决策、项目管理等权力的监督机制。在第二层委托代理关系中，作为委托人的政府应监督项目法人和参建各方做好项目管理工作，降低代理成本，提高公共产品的品质。 （二）新公共管理理论 新公共管理运动是公共行政模式由“权利至上”发展到“责任至上”的进化历程，其核心特征是对政府绩效与责任的推崇。新公共管理对效益审计的促进作用主要是改变政府与社会的关系和提高审计能力。新公共管理运动使政府与社会的关系由治理者与被治理者转变成为公共服务的提供者与消费者的关系，政府被界定为公共服务提供者，更加重视服务提供的效率与质量，通过竞争机制，使得成本效益观念、绩效管理与评估的理念得到推广。此外，随着新公共管理时代的到来，对公共部门绩效评估的重视为效益审计创造了技术方面的理论基础。 二、评价指标体系的构建目标、原则 （一）评价体系的目标定位 固定资产投资效益审计评价指标体系构建的目的是对固定资产投资活动的经济性、效率性和效果性进行评价。在审计实践中，投资效益审计评价不仅要关注资金使用效率和项目运营效果，还要揭示政府决策不科学、不合理或决策失误造成损失浪费等问题。 （二）评价指标体系构建的原则 固定资产投资效益审计评价指标体系是度量政府投资活动的有效工具。为了提高这一测度工具的信度与效度，构建该评价体系时，必须依据一定的原则。 (1)相关性原则。评价体系应与政府投资效益审计的目标紧密相关，评价标准能够反映信息使用者的需求，能揭示被审计对象的具体效益及被审单位效益实现程度。 (2)可操作性与成本效益性。效益审计评价是复杂的系统，构建指标评价体系时，既要科学合理、又要方便适用、具有可操作性。选取具体指标时，应考虑成本效益原则。有些指标固然重要，但为获得该指标的有关数据所支付的成本若大于其收益时，一般应放弃该指标，转用替代指标。 (3)责任性原则。效益审计评价体系应能准确审核被审对象必须履行的经济责任，审计人员所审查的应该是审计对象的责任范围。 (4)可接受性与可理解性原则。评价体系必须被审计单位、立法机关、媒体和社会公众普遍接受并理解。 (5)综合性与系统性原则。投资项目建成后的影响是广泛和深远的，评价时必须综合考虑评价系统中的各方面情况，融经济、社会和生态环境效益为一体，进行全面评价。 三、评价指标体系设计的创新思路、维度定位及层级结构 （一）评价指标体系设计的创新思路 固定资产投资项目既有公益性一面，也有可通过运营获得经济收益的一面。因此，简单采用财务投资效果指标来衡量是不全面的。固定资产投资项目的效果主要表现在经济、社会、环境效益等方面，其影响具有整体性和长期性等特点，这就决定了项目评价的复杂性。为此，本文在评价体系设计思路上采取了多维度和多层次的综合评价方法，定性和定量评价相结合，利用货币指标与规范性指标来全面反映投资项目的多方面效益，对总体投资效益进行评价。将设定的指标分为三个维度群，四个层面来评定投资项目的经济性、效率性和效果性。 （二）评价指标体系的维度定位 根据建立固定资产投资效益审计评价体系的目标与原则，从范围层次上划分，效益审计评价标准分为总体评价标准和具体评价标准。所以在试图建立审计评价标准时，也分别从这两个方面考虑，先确立总体评价标准，再逐步完善具体标准。在指标体系架构中，不仅在项目的规范性、效用管理以及外部效应三个维度进行了体系的构建，如图1，而且也在财务、国民经济、环境、可持续发展四个宏观层面进行了体系的设计。当然，项目效益审计评价指标体系应该是动态的、可扩充的，审计人员可以随时按照实际情况增减，以增强其科学性、有效性，但主要指标需保留。
图1 固定资产投资项目效益审计评价指标体系维度群 规范性指标维度包括程序性评价和工程准备评价两个二级指标，分别从项目可行性、外部条件、图纸设计、招投标、合同签订等环节依次设计了五个三级指标和十个四级指标。对项目投资建设的必要性、技术可行性、政策的符合性与行为的公正性进行考察；另外还要对工程的造价、工程量、工程质量、招投标环节等具体细节进一步分析。具体指标见图2。
