财政审计一体化辨析 从审计实践来看，我国自2003年开始正式推进财政审计一体化进程，当时主要是中央补助地方支出、基础教育经费和财政支农资金三个专项审计的结合，审计署专门成立财政审计协调领导小组对各专项审计进行组织协调。主要做法是传统的财政审计与其他专业审计共同实施联合审计，是审计工作的一体化，而这种一体化仅限于审计计划和审计方案制订、审计实施、审计报告和审计考核等与具体审计项目有关的审计全过程整合，其基础是与具体审计项目有关的审计程序，其核心与纽带是传统的财政审计而不是作为审计客体的政府预算，其结果是这一体化随审计项目而定，具有临时性的特点，不利于财政审计的持续深化。 我国财政改革的目标是构建与社会主义市场经济相适应的公共财政制度。预算是政府宏观调控的重要手段，所以我国公共财政框架的构建也从现行的政府预算制度改革入手，经历了由财政收入改革向财政支出改革的转变过程，并自2007开始全面实施政府收支分类改革。在此背景下，财政审计要实现促进财政管理改革的目标，也应当转变工作思路，建立以支出为导向的财政审计模式。 鉴于此，在已有观点和实践的基础上，在新的制度背景下对财政审计一体化进行重新认识和定义，并以之统一思想和行动十分必要。笔者认为，财政审计一体化是指以促进公共财政制度的建立健全和提高财政资金使用效益为目的，以财政支出预算为主要内容，以政府预算为纽带，围绕政府预算的编制、调整、执行、决算等环节确立的新型审计模式。根据审计机关内部职能部门的设置情况，它可以分为两个发展阶段：第一个阶段是以计划经济体制下沿袭下来的分行业对口设置的职能部门为基础，以传统的财政审计为主，与其他专业审计、派出审计机构和派驻部门审计机构之间的相结合的联合审计。在这个阶段，财政审计的一体化是建立在具体项目的基础上，随着审计项目的完成而结束，没有稳定的组织体系作保障，具体审计项目结束后，参审人员再返回原部门，是临时性、过渡性的一体化。第二个阶段要适应市场经济条件下转变政府职能、建立健全公共财政体系的总体要求，调整审计机关内设机构及其职能，改变分行业对口设置模式，考虑按被审计单位管理和使用资金的性质分类设置专业审计部门，并以此为基础，形成涵盖政府预算全过程的审计模式。在这种模式下，财政审计以稳定的组织机构为平台，以政府预算为主线，不仅对预算的编制和执行进行审计，还要对财政资金的使用效益进行评价，有利于强化审计人员的归属感和工作投入积极性，实现实质上的“一体化”，也有利于财政审计质量的持续提升。受制于既有的机构设置状况，目前我国的财政审计一体化仍处于第一个阶段，随着公共财政制度的建立和政府预算改革的不断深入，财政审计一体化需要尽快向第二个阶段转化。 财政审计一体化的设想 从实际情况看，当前的财政审计一体化模式，是在财政审计协调领导小组的领导下，以审计财政部门具体组织预算执行为核心，由其他审计业务部门、派出审计局或驻地方特派办共同协作完成。这种模式在综合利用审计资源、提高工作效率和效果方面确实发挥了积极作用，由于组织机构设置的原因，其不足主要是缺乏财政审计与其他专业审计和驻部门审计局之间长期持续的一体化，受机构设置的约束，审计资源的利用并未达到持续优化。由于各单位设立了各不相同的年度工作目标和考核体系，财政审计一体化只是其目标之一，主要体现在对财政部的审计期间，这与财政预算的持续整体性不相符合。 从预算的周期来看，当前财政一体化中的专业审计和部门预算执行审计主要是对“预算执行”环节和“决算”进行审计，主要对象是财政资金实体，通过审计督促相关部门和单位严格执行既定预算，是对已编制预算的“维持”。由于审计对象只限于政府的某个或某几个部门或某项专项资金，它们对预算编制的科学性、公正性、合法性等方面无法做出总体判断。而财政审计除具有与其他专业审计部门类似的职能外，还要对预算的编制进行审计，它不仅要揭露财政部门预算执行和调整的问题，还要按照建立公共财政体系要求，对既有的预算管理制度提出建设性意见，是对预算的“改良”。按照“维持”与“改良”的逻辑，它们应当是连续性的，财政审计是在维持的基础上改良，其他专业审计和部门预算执行审计是对改良成果的维持。目前的财政审计一体化虽然在一定程度上实现了两者的结合，但受制于审计机关机构设置形成的目标多元化格局，这种一体化不能持续进行，只是在一年的一段时间内实现了结合和一体化，不利于财政审计整体效能的持续发挥。因此，采取一定措施，改变财政审计一体化观念，保持财政一体化的持续性成为财政审计的可行选择。 （一）重新调整财政审计机构职责，理顺财政审计一体化的工作关系。 由以上论述可知，当前财政审计一体化的问题主要集中在审计机关内部，根源是审计机关内设机构和职责划分不科学，不利于形成高效率的财政审计一体化工作环境，因此，改革财政审计一体化非常重要的方面，就是围绕财政预算整体性的特点，结合政府收支分类改革的实施，按照审计署“五年规划”对财政审计的要求，重新划分和界定审计机关的内部机构和职责，为建立稳固的财政审计一体化模式奠定基础。总的思路是：对现有的机构设置进行调整，将审计机关业务部门重组成四大部类（见图1）：一是财政审计分支机构，负责审计所有使用和管理财政资金的单位，包括财税部门、行政机关、事业单位，以及农业、环境、社保、医疗等专项资金的审计；二是金融审计分支机构，负责对中央银行、国有资本占控股地位或主导地位的金融机构的审计；三是企业审计分支机构，负责审计按照《审计法》要求审计管辖范围内的企业；四是经济责任审计分支机构，负责对国家机关和依法属于审计监督对象其他单位的主要负责人，对本地区、本部门或本单位的财政收支、财务收支及有关经济活动应负经济责任的履行情况进行审计。对财政审计分支机构而言，按照预算编制、执行、调整、决算、绩效考评一体化的现状和构建公共财政体系的要求，以财政预算为纽带，以财政审计一体化为目标，可以分为五个业务部门：一是本级预算编制审计部门，负责与本级预算编制有关的审计工作，如对本级财政收支总盘子草案、部门公用经费支出标准和定额的制定、预算追加、预算的审查与批复等事项的审计。二是总预算执行审计部门，负责对预算执行情况进行审计，如对财政资金的拨付、财政预算内外资金的账务核算等事项的审计。三是财政政策审计部门，负责对政府运用财政手段调控宏观经济运行的各项事务进行审计或审计调查，如对政府间转移支付、政府的内外债务的审计和对财政收支政策、财政法规制度等的研究或调查。四是财政专项资金审计部门，负责对社会保障资金、教育、科技、基本建设、医疗等财政专项资金的管理、使用情况进行审计。五是绩效审计部门，负责对财政资金使用的经济性、效率性和效果性进行审计和评价。
