目的条款与审计法的运行 制定法的传统一般强调法律体系逻辑上的严密、完整和自足，立法目的就构成法的灵魂，规范着全部法条。当法律规范之间发生冲突或有疑义需要进行法律解释时，目的解释方法——尤其是依某法之整体目的进行的解释，可以保障法的安定性与统一性。在法的运行过程中，当法律实践和法律文本之间出现缝隙和冲突时，法的目的规范则予以调和以维持法律秩序的良性发展。因此，各国的立法一般都将目的条款置于篇首地位，围绕该核心，依据科学的方法，借助逻辑手段，按照内在规律，层层推导，逐步展开，构成严谨的逻辑系统，其外在形式就表现为组合有序的规范体系。 中国现行立法体制是中央统一领导和一定程度分权的，多级并存、多类结合的立法权限划分体制。我国的立法包括全国人大及其常委会立法、国务院及其部门立法、一般地方立法、民族自治地方立法、经济特区和特别行政区立法。这样，从渊源上看，我国的审计立法在形式上就表现为一个数量众多、层次多样的规范体系，笔者仅以中华人民共和国审计署法制司2006年汇编出版的《审计制度法规》和《地方审计法规》两书收录的主要以1989年——2004年间的部分审计法律、行政法规、部门规章、规范性文件为研究对象进行统计，可以看出审计法律规范形式多样，具体表现为“法”、“条例”、“批复”、“通知”、“决定”、“规定”、“办法”和“准则”等，数量为226件，实际上该两书仅仅是极为有限的不完全收录，如果是完全收录的话，数量远不止此数。现在国家立法机关、司法机关和各级审计行政机关每年制定的各类的审计立法数就达到了极大的数量。数量繁多的审计法律规范既是社会生活日益复杂，导致审计工作内容积聚扩张的实际发展所需，也迫切需要审计立法中具有合适的目的条款予以统领。 审计法制度功能对审计法目的条款的制约 法律规范是主观世界对于客观对象进行反射性思维的产物，人类的认识能力和法律技术固然重要，但法律规范体系的发展程度一般取决于客观对象的分化、演进和发展状况，所谓法对社会生活能动的反作用也必然受制于客观对象的发展状况及其决定的法律体系演进程度。审计法立法目的以目的条款为表现形式，受制于特定的审计法制度功能。 关于审计法的制度功能历来有很多不同的学说，通过分类学的观察，这些观点主要分为三类： 第一，从微观角度强调审计的制度功能：解决市场的具体问题的资金市场说、筹资说、组织控制说和可信性说等。第二，强调审计担当宏观经济调控工具的制度功能——作为弥补政府管理经济的助手和参谋以弥补政府经济管理活动的既有局限的客观限制说、提升社会经济信息的可信性理论、利益冲突理论、财政监督理论和宏观控制理论。第三，强调审计的国家治理价值：国家职能说、维护王权说、民主政治说、权力制衡说等。 我们认为，审计制度对象的特殊性决定了审计制度的功能，“政治体制特别是审计制度研究的中心问题是控制和经济责任问题。”审计制度的边界十分明确，即国家财政资金和社会公共资金。世界上绝大多数国家有关审计制度的立法均有类似的规定：德国《预算基本原则法》规定，联邦审计院审计预算的执行和非预算资金的管理、经济效益性和合法合规性。如果一个私法企业的多数股份属于某一行政区域实体，或者它拥有四分之一的股份并同其他行政区域实体一起控股，可以要求此私法企业对其经营管理的合法合规性、盈亏及其资金流动状况接受审计。英国《国库与审计部法》的立法宗旨是，为了规范公共资金的收入、保管和使用，对公共账户进行审计。美国《预算和会计法案》第三百一十二节规定，无论是在政府所在地还是其他什么地方，主计长都有权调查所有与公共资金的收入、支出和运用有关的事务。第三百零九节进一步规定，主计长应当对几个部门、机构的行政拨款和基金会计处理的形式、制度和程序，以及对财政官员账目进行行政检查的方式、方法和步骤作出规定。其他国家关于审计制度的立法均有类似的规定。各国审计法之所以都将审计制度定位于对公共资源的使用情况进行监督，是因为这些公共资源是实现国家职能必需的物质基础，国家不能不经常性地予以关注和检查。这些公共资源来源于社会，经常性的检查和监督也是政治民主的必然要求。因此，审计制度的价值在于国家治理，服务于政治民主、民生和谐、社会发展健康。关于审计制度功能的三类观点都是对审计制度功能的一个侧面概括，有其合理性，它们综合了审计制度的微观、中观和宏观价值追求。就国家审计而言，其制度价值主要体现在中观和宏观价值追求上，微观角度的价值追求具有工具性和手段性，是为了实现审计的国家治理价值服务的，两者之间是手段和目的的关系。 审计法立法目的的宪政之维 审计法主要是关于政府审计的立法，从其和社会审计、内部审计的分工来看，社会审计一般专注于微观社会领域内的具体目标，社会审计服务于市场经营主体的审计、鉴证的需要，内部审计则服务于企事业单位的经营管理目标和价值增值的要求，而审计制度服从和服务于国家的政治、经济目标，特别是特定时期的政治目标、经济目标和社会发展的其他目标。威廉·普罗克斯迈尔(William Proxmire)在《美国审计总署》一书的序言中曾精辟地概括了审计在美国宪政结构中的地位和作用：“审计总署对财政预算的监督对于国会顺利地发挥其作用是不可或缺的。没有审计总署和它拥有的审计权与调查权，国会在监督和监察方面就几乎无能为力。而且，审计总署几乎是国会可以用来调整行政部门片面用款要求的惟一机构。”因此，从宪政高度审视审计法的立法目的是各国的一个共同做法。意大利宪法第一百条规定，审计法院负责对政府行为的合规性进行事前审计，对国家预算的管理情况进行事后审计。韩国宪法规定：“监察院每年对年度财政预算收入、支出的决算进行检查后，向总统和次年度向国会报告结果”美国通过政府审计准则明确规定：“对于公共资源的责任的概念在我们国家的治理过程中至关重要。立法机构、其他政府官员和社会公众要求了解：1.政府的资源是否得到适当的管理和使用，是否遵循各项法律、法规；2.政府项目是否实现其目标和预期的成果；3.政府项目是否讲究效率性、经济性和效果性。”
