一、审计执法依据存在的问题 （一）对新问题解决不及时 对新的损害国家及群众利益的行为没有法规规定，造成审计机关只能反映问题，不能处理问题，不能及时采取补救措施，导致国有资产流失。这类问题中，最突出的就是国有企业改制。国有企业改制，从今天来看，已渐渐成为历史，但其造成的影响远未消失。由于国有企业改制是中国特定时期的特有现象，没有历史可以借鉴，没有他国法规可以参考，可以说是摸着石头过河。这就导致了在改制过程中，出现了各种各样的问题，虽然各级政府也不断研究、出台对策，减少国有资产流失，但总是在问题出现、并造成较严重的结果后才能出台，具有滞后性，而且一些较为严重的问题至今没有相应的解决措施。 案例：改制单位垫款出资的问题。改制初期，国家为了推进这项工作，出台了许多鼓励政策，但对一些需要明确的事项未做规定，这就给一些人以可乘之机，钻政策的空子。如在审计省内某集团有限公司时，发现该单位下属企业改制中，以出资人一时凑不齐资金为由，由单位统一向部分领导贷款，只收取银行同期借款利息。据统计，其中×人向单位借款×××万元投资下属房地产企业，仅一年时间就分红××万元，取得股权增值收益×××万元，两项合计×××万元，而×人共支付集团贷款利息仅×万元。另一个例子是，2000年7月，某单位与××位职工共同出资×××万元成立了××科技有限责任公司，其中某单位出资××万元已全部到位，职工出资××万元由职工向单位借款。2003年7月该公司破产，清算时，亏损均由某单位承担，职工既未还款也未承担任何损失。审计认为，出资人只有承担了风险，才能享受收益，上述案例中，由单位借款给职工进行投资，如果有收益，职工就用收益还贷，并且还赚取高额收益，如果亏损了，职工就分文不出，损失的只有国有资产，而对于这种情况，直到2003年，国务院才转发了国资委的《关于规范国有企业改制工作意见》（国办发[2003]96号），文中第（十）条规定，“……经营管理者筹集收购国有产权的资金，要执行《贷款通则》的有关规定，不得向包括本企业在内的国有及国有控股企业借款……”，但此项规定很不完善，不能向国有企业借款，是否可以向事业单位借款呢，我国有大量的企业化经营的事业单位，也有大批下属单位在改制，此外，上述意见中未明确规定违反此条规定如何处置，这就使得这项规定成为空文，审计机关只能引用其定性上述行为是错误的，对于因此而分得的收益则无权处置。 （二）对旧法规清理不彻底 对已不合时宜的文件不及时进行清理，造成审计人员在执法过程中进退两难。一些过去的违规行为，随着经济的发展已具有合理性，而法规却不作相应修改。 案例：《贷款通则》（[1996]中国人民银行令第2号）第六十一条规定：各级行政部门和企事业单位、供销合作社等合作经济组织、农村合作基金会和其他基金会，不得经营存贷款等金融业务。企业之间不得违反国家规定办理借贷或者变相借贷融资业务。第七十三条规定：行政部门、企事业单位、股份合作经济组织，供销合作社、农村合作基金会和其他基金会擅自发放贷款的；企业之间擅自办理借贷或者变相借贷的，由中国人民银行对出借方按违规收入处以1倍以上至5倍以下罚款，并由中国人民银行予以取缔。但在审计中，经常遇到大型企业集团向下属企业提供资金并收取占用费的情况，究其原因，一是我国银行“嫌贫爱富”，只愿意支持较好企业，而对新办企业贷款政策较严，处于发展初级阶段的企业很难从银行取得贷款，如果母公司不从资金上予以支持，很难成长壮大；二是企业集团内部投资理财的需要，部分单位有闲置资金，存入银行利率较低，而投入股市风险较大，而由集团统一调配使用，贷给急需资金的单位，既提高了收益，又降低了风险，同时也帮助其他企业解决了困难。这种集团内部的资金融通有其合理性，对经济发展也是有利的，但往往规模较大，动辄上亿，审计人员若不予披露，则承担了很大的审计风险，但作为问题提出，移送人民银行处理，人民银行往往不了了之，不仅使审计机关的权威大打折扣，而且下次再遇上此类问题，也无所适从。 （三）对违规行为规定不具体 对违规行为规定不具体，造成这些规定成为一纸空文。最明显的就是《预算法实施条例》第三十八条对预算支出的规定，该条原文为“各级政府、各部门、各单位应当加强对预算支出的管理，严格执行预算和财政制度，不得擅自扩大支出范围、提高开支标准；严格按照预算规定的支出用途使用资金；建立健全财务制度和会计核算体系，按照标准考核、监督，提高资金使用效益。”，《财政违法行为处罚处分条例》第六条规定：“国家机关及其工作人员有下列违反规定使用、骗取财政资金的行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，追回有关财政资金，限期退还违法所得。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。上述规定看起来很明确，处理也很严格，可执行却很难，因为缺乏相关的标准。如为百姓所诟病的大吃大喝问题，每年在预算执行审计中，我们都发现财政资金中相当一部分被用于招待费、会议费，一些单位招待费十几倍于预算，一桌酒席动辄上千元，是否是超标准呢，是否属于浪费呢？那标准又是什么呢？据查，我省从未出台过关于招待费的标准，预算定额用完了，还有预留其他项可用，基本支出中列完了，专项经费中也可以列支，因为没有定额标准，因此无法判断何为超标，怎样才算违规。一些部门会议极为奢侈，某部门2007年省辖市局长座谈会在某酒店召开，连司机一共不到××人，一天半会议费××万元；某部门在某国际会议中心召开全省会议，2天费用高达××万元，但由于缺乏相关标准及规定，审计机关甚至无法将其定性为问题。预算执行中这种奢侈浪费的风气也愈演愈烈。
