绩效审计的内涵 关于绩效审计的内涵，目前还没有一个普遍接受的、公认的范例。美国是较早开展绩效审计的国家，美国审计总署对绩效审计的定义是：关于政府组织、规划和活动的经济性、效率性和效果性的审计(1994)。英国1983年颁布的《国家审计法》中对绩效审计的定义是：检查某一组织为履行其职能而运用其资源的经济性、效率性和效益。1986年，最高审计机关国际组织(INTOSAI)第十二届国际会议发表的《关于绩效审计、公营企业审计和审计质量的总声明》中，定义绩效审计为：对公营部门管理资源的经济性、效率性和效果性进行评价和监督。 虽然各国对绩效审计的定义不完全相同，但均忽视了审计行为本身的绩效，故笔者认为可将绩效审计定义如下：绩效审计是独立的审计组织和审计人员，在一定的风险水平下，依照国家相关法律规定，按照一定的行为规则经济、高效地对被审计对象履行受托责任过程中，运作、管理、配置受托资源的行为的经济性、效率性和效果性进行检查、评价，查找存在的不足，提出改进建议，促进加强管理，提高效益或效率的监督活动。 绩效审计与财务审计相比，最大不同在于财务审计的重点在于通过对财政财务收支和相关其他支出的审计发现违法违规问题，而绩效审计的重点在于对审计客体的非财政财务事项进行审计，并就存在问题和不足提出改进建议和措施，这是绩效审计建设性作用的集中表现，是审计发挥免疫功能的主要形式。 绩效审计产生的动因 国内外经济一体化程度大幅度提高，要想在世界经济竞争中生存发展，要求我们必须转变经济增长方式，提高效率，降低成本——这是绩效审计产生的国际动因。 随着行政管理体制改革的不断深化，政府将逐渐由权力型政府向责任型政府转变，这就使政府绩效审计成为政府审计的发展方向和重点。我国既是资源大国，也是人均资源相对比较稀缺的国家。在公共管理和经济增长上高投入、低产出问题比较普遍，经济增长方式粗放，管理效率不高。学习实践科学发展观要求必须转变经济增长方式，建设节约社会，这是开展绩效审计的现实动因。 经过20多年的发展，政府审计取得了巨大的成绩，积累了丰富的经验，审计范围越来越大，审计的深度不断加深，审计的社会影响与目俱增，审计的国际地位日渐提高，为开展绩效审计提供了现实基础和可能。 我国绩效审计的现状与对策 目前，我国绩效审计的现状与对策分析如下： 一、法律法规不完善 在许多国家，宪法或其他法律明确规定了审计机关开展绩效审计的具体权限。如1972年，美国会计总署根据立法所赋予的权限制定了《政府的机构、计划项目、活动和职责的审计准则》，其中对绩效审计的内容、实施和报告作了具体规定。20世纪80年代，英国审计署出版了旨在指导绩效审计的《绩效审计概要》，其中对绩效审计的三要素作了明确规定。1982年英国颁布了《地方政府法》，规定绩效审计是审计委员会的工作范畴；1983年英国又颁布了《国家审计法》，该法授权审计长可以检查任何部门使用资源的经济、效率和效果。我国审计法仅在第二条规定，审计机关依法对国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支和国有金融机构和企业事业组织的财务收支的真实、合法和效益进行审计监督，对绩效审计没有任何具体规定，而审计法实施细则也未有关于绩效审计明确的规定，绩效审计缺乏法律依据。 因此，我们应当尽快修订审计法及其实施细则，对审计机关等相关单位在绩效审计中的职责权限等予以明确，使绩效审计有法可依，走上法制化轨道。依托科研院所等单位开展绩效审计基础理论和应用理论的研究，借鉴国外绩效审计准则与指南的经验，认真总结我国近些年开展绩效审计过程中值得借鉴的方法和技术，起草制定有关绩效审计的准则、指南和评价标准。在绩效审计评价标准的制定中，要向相关单位了解领域内现有的技术标准，为绩效审计确立明确的法律依据。 二、审计人员素质还不能完全胜任绩效审计工作的要求 绩效审计是多学科交叉的边缘学科。开展绩效审计，绩效审计人员应该是一名具有突出特长的复合型人才。从我国审计机关人员现状来看，有以下几个特点：一是人员知识结构单一，绝大多数审计人员是会计、审计等经济类专业毕业；二是现有审计人员的工作经历比较单一；三是绩效审计的领导和管理人才缺乏，现有人员对绩效审计的领导与管理经验不多。 针对当前的审计人员现状，可以采取如下措施：针对自身特点，建立绩效审计的职业准入制度，制定绩效审计人员的能力标准，尤其是绩效审计师的能力标准。借鉴国际惯例，在审计机关内部成立绩效审计部门，逐渐过渡，最终成立独立的绩效审计机构，为绩效审计发展奠定组织基础。根据绩效审计师的能力标准，加大在职干部的教育培训工作。摸清绩效审计干部各自的优势和劣势，按照终生职业教育体系的要求，为每人制定系统的长期培训教育规划和短期计划，提高培训的系统性和针对性。建立健全外部专家数据库。绩效审计是综合性审计，对于特定审计项目中的专业问题，要寻求外部专家的帮助，建立健全外部专家数据库，对专家进行分类、动态管理。 我们还应当充分利用社会审计中的绩效审计资源。对于绩效审计而言，具体的绩效审计项目，可以通过招投标的形式委托符合条件的社会审计组织来执行，这些社会审计组织不仅具有人员年轻化程度高、流动性强、专业领域多元等特点，更重要的是独立性高。审计机关要加强对社会审计组织审计项目的管理和质量复核，建立社会审计组织和人员的数据库，实行分类、动态管理，大幅度弥补政府审计机关绩效审计资源尤其是人力资源的不足。
