最高审计机关国际组织(INTOSAI)将绩效审计的对象定义为“政策”、“项目”、“组织”和“管理”。其中以“项目”、“组织”和“管理”为对象的绩效审计研究颇多，以“政策”为对象的绩效审计研究较少。“政策”居于上述四个对象的高端，指导和制约着其他对象。因此，对政策绩效审计及其本质的研究将对绩效审计研究起到推动作用。 一、政府绩效审计的本质 1.政府审计的本质。INTOSAI在《审计准则》中指出，无论做出何种安排，最高审计机关的基本职能是维护和促进公共责任。INTOSAI在《2005～2010战略计划》中还指出：最高审计机关的核心价值在于帮助政府改善业绩、提高透明度、强化公共责任、保持可靠性和揭露腐败，以及帮助那些接受和使用公共资源的机构或个人提高效率和效果。笔者认为，政府审计的本质至少包括：①政府审计与公共责任存在内在关系；②政府审计是对公共责任的履行情况的评价。政府审计的本质在于检查和评价公共责任的履行情况，其最终目的在于强化公共责任。 2.政府绩效审计的本质。INTOSAI在《审计准则》中指出，政府审计的整个范围包括合规审计和绩效审计。绩效审计有两种类型：一是由外部或内部审计师实施的对私人部门的绩效审计；二是由政府审计机关实施的对公共部门尤其是政府部门（机构）的绩效审计。本文所探讨的是后者，即政府绩效审计。美国《政府审计准则》指出，绩效审计提供客观的分析，以便管理层、治理层和监督层能够运用信息改进项目业绩和运作，减少费用，促进参与各方做出监视或开启矫正行动的决策，并促进公共责任的履行。 同其他类型的审计一样，政府绩效审计产生和发展的理论基础是责任关系。政府绩效审计起源于这样一种责任关系：政府作为受托方对公共资源进行管理和经营，在公共资源越来越少的情况下，对公共资源的所有者——公众负有不断提高公共资源的使用效率和效果的责任。因此，检查和评价公共绩效责任的有效履行是政府绩效审计的本质。 二、政策绩效审计的本质 1.政策绩效责任。政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、实现公共利益的方案。INTOSAI将政策定义为“在一定时间内利用一定的资源实现一定目标的举措”。政策是现代政府输出的主要产品，是连接政府和社会的基本纽带。政府正是通过一系列的政策，实现其对社会各领域事务的管理，从而建立良好的社会经济秩序及政治秩序。 (1)政策责任。政府在行使公共权力制定与实施政策的同时负有制定和实施政策的公共责任。本文将与政策制定和实施密切相关的公共责任称为政策责任。政策责任是政策主体在制定或实施政策过程中所应履行的全部社会义务的总称。政府通过行使公共权力制定和实施政策，提供公共产品和公共服务、分配和调整社会利益、增加社会福利。与此同时，政府在行使这类公共权力过程中必须承担相应的政策责任。 政策责任涉及政策制定与实施的各个环节。政策制定过程包括确定问题、谋求方案、制定实施策略等。政策实施过程包括成功推行及实施各项经批准的政策、确保实现所定目标、实行风险管理等。本文从政策制定和实施的角度，将政策责任划分为政策制定责任和政策实施责任。 (2)政策绩效责任。在政策运行过程中，政府（行政机关）的责任主要表现在政策的实施环节。结合政府审计与政府公共责任之间的内在联系，从审计学的角度看，政策实施责任可进一步划分为政策财务责任和政策绩效责任。政策财务责任关注的是政策实施过程中财务控制和管理的合法性和合规性。政策绩效责任是根据政策预期目标对政策绩效承担的责任，其关注的是服务、产出、成果和影响。政策绩效责任至少包括以下内容：①资源必须有效率地使用，讲究经济性且必须用于达到预期的目标；②分配的公平性。政策绩效责任包括了效能、效率、服务品质和分配公平等理念，其理念基础是“结果为本”的公共管理新理念，其核心理念是重视政府的生产力、质量优位、顾客导向。 根据以上理念，政策绩效责任可以进一步细分为以下几个方面：①一致性责任：政策的准备和规划与其目标的一致性；②有效性责任：政策实施的组织结构、决策过程和管理系统的有效性；③满意性责任：公共服务的质量达到公众的预期；④因果性责任：政策本身直接或间接引起的社会及经济成果；⑤优选性责任：利用优选的方法或策略以达到政策目标。 2.政策绩效审计的本质。 (1)政策绩效审计的含义。INTOSAI在《审计准则》中指出，绩效审计可以对政策的设计、执行等相应行为进行检查，评估这些政策结果，并且可能还会对决策所依赖的信息的充分性进行检查。从发达国家的审计实践来看，绩效审计主要是指国家审计机关对政府部门所控制资源使用和管理的绩效情况而进行的审计，绩效审计的对象是政府所享有的政策权。根据绩效审计对象的分类，我们可以将绩效审计细分为政策绩效审计、项目绩效审计、组织绩效审计、管理绩效审计。本文所称政策绩效审计是指以政策为审计对象的绩效审计，它不是独立于财务审计和绩效审计的新类型，而是根据绩效审计对象对绩效审计的一个细化。 (2)政策绩效审计的本质。INTOSAI在《绩效审计实施指南》(2004)中指出，一般而言，最高审计机关可以为立法机关提供关于是否经济、高效或有效地执行政府政策或项目方面的独立检查。INTOSAI在《审计准则》中还指出，对已制定的比较具体的目标和规章的经济性、效率性和效果性进行评价，无疑是绩效审计的任务，如对政府机构制定的目标和规章的评价。
