领导干部经济责任审计呈现出绩效化趋势,即在关注被审计领导干部权力运用和经济责任履行合法性的同时,愈来愈关注被审计领导干部经济行为的绩效性。领导干部违法违纪毕竟是少数,而审计中大量的工作是对被审计领导干部工作业绩或管理绩效的审查和评价,审计内容、评价标准、审计结果与被审计领导干部经济行为的绩效性联系紧密。领导干部经济责任审计绩效化必定会给经济责任审计工作各方面带来影响,需要高度重视并寻找对策。 一、领导干部经济责任审计绩效化的内因 追根溯源,领导干部经济责任审计绩效化的根本原因,是领导干部所担负的经济责任从一般合法性责任向绩效责任不断演进和发展的结果。 经济责任是个动态概念,经济责任思想是发展的思想。经济责任从低级的财务责任向高级的管理责任、绩效责任演化,是经济责任发展的基本规律。根据伯恩伯格的经济责任发展理论,经济责任发展经历了四个时期:纯粹保管时期;传统保管时期;资产有效利用时期;全过程时期。其中前两个时期,受托人只需履行保管责任,保证委托人财产安全完整即可;到了后两个时期,经济责任扩展到资产的有效利用,即绩效问题。卡特(1978)也认为,伴随着委托人对责任人经济责任要求越来越高,经济责任关系也越来越复杂,最低层次经济责任形式是财务责任;中间层次经济责任的表现形式是效率责任;最高层次经济责任形式是效果责任。其中,中间层次和最高层次应该理解为绩效责任。 领导干部经济责任遵循这一规律,也包含两个层次:合法性责任和绩效责任。合法性责任,即必须严格遵守国家有关财经法规,如财务收支要合法;绩效责任,即应该严格管理并达到一定的效果和实现预定的业绩,它与资源配置、管理、使用的经济性、效率性、效果性相关。经过多年的不懈努力,领导干部经济责任审计在向纵深发展,仅仅围绕被审计领导干部经济行为的合法性开展工作已远远不够,对其绩效责任履行情况的关注程度越来越高,面临的绩效责任审查和评价任务越来越多,审计中对此投入力量的比重越来越大,领导干部经济责任审计由此呈现出绩效化的趋势。 二、领导干部经济责任审计绩效化的表现形式 第一,审计目标绩效化。前国家审计署李金华审计长指出,损失浪费比贪污腐败更加可怕,贪污数额几百万元就是惊人数字,而决策失误带来的损失,大者可达数亿元,一旦发生,其危害往往无法挽回。这段话深刻表明,绩效性责任比合法性责任往往显得更为重要。经济活动中,盲目决策、花钱造势、乱铺摊子、形象工程、政绩工程、面子工程、重复建设等时有发生,这些与领导干部经济行为和经济决策密不可分,是其没有有效履行绩效责任的表现。确立领导干部经济责任审计目标,除合法性目标外,绩效性目标也越来越重要、越来越迫切。通过审查、评价被审计领导干部绩效责任的履行情况,向有关方面传递其履行绩效责任的信息,促使被审计领导干部增强责任感、树立正确的政绩观、提高经济管理水平和能力,已成为领导干部经济责任审计目标的重要组成部分。 第二,审计内容绩效化。围绕审计目标,领导干部经济责任审计内容也呈现出绩效化特征。实现合法性目标,审计内容必定包含执行国家财经法规、政策情况,也包括领导干部自身廉洁自律情况;实现绩效性目标,审计内容必定包括领导于部是否科学、民主、规范决策,是否严格管理,是否事业建设成效显著等,这些都是绩效评价的内容。从现行审计内容来看,领导干部经济责任审计重点包括经济决策、经济管理、财经法规执行、事业成果和廉洁自律五大方面,分析其中的具体内容,绝大部分都是对领导干部绩效责任的审查和评价。可以说,当前的领导干部经济责任审计,是包含财务合法性审计和绩效审计的一种综合性审计,其中绩效审计内容占较大比重。 第三,审计评价指标和标准绩效化。领导干部经济责任审计目标、内容的绩效化,决定了其评价指标和标准的绩效化,其审计评价指标和标准主要包括国家的法律、法规、方针政策,它们是考核有关经济活动合理、有效的基本依据,也是分析和检查相关决策、业务活动科学性、合理性的准绳;包括主管部门或被审计单位制定的规章制度、业务规范、计划和预算等,它们是考核被审计领导干部责任履行、目标实现、管理水平的重要尺度;也包括可以用于横向、纵向比较的标准,如技术标准、行业标准、定额等。与一般合法性审计评价标准相比较,领导干部经济责任审计评价指标和标准更综合、更宽泛,也更具灵活性。 第四,审计方法绩效化。除了常规财务审计一般查账方法外,领导干部经济责任审计运用了其他更多绩效评价的适用方法,如文件查阅、座谈会、实地调查、现场走访、比较、咨询、民主测评等,这些方法是常见的绩效审计方法,而一般合规性审计并不常采用这些方法。随着经济责任审计的进一步发展,一些量化技术方法运用也越来越多,如统计分析、管理分析、可行性研究报告评价、固定成本分析、盈亏平衡分析、工程概预算评价、环境分析、体制机制模式分析等。 三、领导干部经济责任审计绩效化带来的影响 第一,对审计理念的影响。经济责任审计绩效化趋势必定带来新的理念,如科学发展的理念、绩效责任的理念、结果导向的理念等,这些新理念对经济责任审计有着深刻影响。科学发展的理念,即无论是看待审计工作本身,还是看待被审计领导干部,都应该以科学发展观作为衡量一切工作得失的最根本标准,正确对待一些新的做法、新的观念、新的思想。绩效责任理念,即领导干部应该承担自身肩负的绩效责任,要对自己的行为和决策负责,不能满足于不违规、不出错,审计过程中不应当仅仅关注被审计领导干部合法性责任,也应该关注其绩效责任,“无功便是过”,审查和评价被审计领导干部绩效责任的履行情况是审计目标的重要部分。结果导向理念就是,既要重视管理的过程,更要重视领导干部取得的业绩和成果,以充分发挥领导干部的主动性创造力,使领导干部对最后的结果负责。