本文是以战前国民政府对日政策制订为例，对国民党政体内部，因在权力结构中所处地位不同而分属于不同方面的“压力集团”，与最高领袖政策决断之非制度性互动和制衡关系的考察。这里有两个问题是需要预先作些说明的：一是为什么在对国民政府之外交决策作制衡因素考察时，要把考察重点放在体制内，且须特别关注其中的非制度性互动方面？二是文中所说的体制内“压力集团”具体指什么而言？ 在对国民政府之重大决策作制衡因素考察时，把考察重点放在体制内，且须特别关注其中的非制度性互动方面，这首先是由国民党“党治”政体的权力模式所决定的。决策从根本上说是一个权力模式的运作问题。众所周知，在近代实行政党政治的宪政体制中，权力模式赋予执政党的职能是制订和实行政策，在野党的任务在监督政府，共同以公意的依违为政治竞争的准则，倘执政党失去民意的支持，在野党就起而代之。但是在国民党执政时期，奉行的是“以党治国”，“以党统政”，国内政治力量中也是“一党独大”，党外势力和社会力量不仅弱小，而且对国家的大政方针基本处于无权过问的状况，对外交政策的制订的影响更是微乎其微。因此，在民主政体下应由体制外力量对执政当局所起到的监督和制衡作用，在国民党“一党专制”的政体下，就只能靠体制内制衡作用的发挥来实现了。这是本文在作外交决策考察时，之所以把考察重点放在体制内的原因。不过，就体制内制衡来说，也有制度性的和非制度性的两个方面。制度性制衡主要是指为防止和避免权力的滥用而对权力运作所作的种种制度性规定，其制衡作用实现的前提是这些制度规定必须被严格遵循。因而，体制内制度性制衡，应是对有完善的监督机制，且能严格按规则和程序办事的体制而言。而国民党的党政体制恰恰是一个视制度为“摆饰”，而极重“人治”的政体，在这个政体中，尽管也有五院的制度设计，但多半徒有其表，在国民党“训政”时期，由于行“领袖集权”，规则程序对“人”，尤其是对“集权领袖”的约束力是极为有限的，机构虚置，权随人走，“最高领袖”到哪里，哪里就是决策重心，这在国民政府执政时期乃政治运作的常态。反倒是某些由“潜规则”决定，或以“施压”等非正常手段出现的所谓“非制度性的制衡”，在某些特定场合或条件下，对最高领袖的政策决断产生了实际的影响，有的甚至能扭转决策方向。因此，在对国民政府外交决策形成作考察时，如仅从制度层面去阐释，往往会流于表象，故对非制度性一面的透视是不可或缺的。此外，对体制内制度性制衡，笔者已有专文作过探讨，①故本文将侧重点转至非制度性制衡考察方面。 关于第二个问题，即对体制内“压力集团”概念需要作出必要的界定与说明。首先，文中“压力集团”的指称，并不完全相同于政治学中“压力集团”的概念，且被指为“压力集团”的势力，也并非某种有形的团体或帮派，因为其结合主要不在于利益诉求的一致性，而在于一定时期中较高的政策认同。以“压力集团”名之，主要是就这些势力对决策施加影响的方式以及产生的“压力”效应而言。其次，在国民党政体内部，能对领袖的政策决断产生类似“压力”效应的势力来自哪些方面呢？客观考之，有两个方面是主要的：一是权力核心层，二是权力的边缘方。产生的原因也大致有二：一是由于决策过程中内部的意见分歧，二是党内派系力量挑战最高权威。前者多为决策核心中人，献策于“最高领袖”乃他们的职责，不过，这些人并不是一般的幕僚角色，他们在党内都拥有各自的追随者，其向领袖贡献意见，也不是一般的“建策”，而是推行自己的某些主张，因此在他们的意见未被“最高领袖”采纳时，往往并不就此甘休，反而会更有力地调动他们在党内的资源，支持他们的主张，并期以此影响政策方向，从而对最高领袖政策决断形成某种无形的压力；后者则主要为在与蒋权争中落败，从而被排斥于权力核心之外的党内非蒋派别。尽管他们在与蒋争权中败北，但这些派系的领袖在国民党内影响还在，实力犹存，每逢重大内政外交事务上出现分歧，这些被排斥于权力核心层之外的派系往往会毫不留情地抨击中央的政策，挑战蒋的权威，藉以扩大自身影响，争取党人认同。这更是一个令最高领袖十分头疼，却又不能完全漠视的压力。本文即以战前国民政府对日政策制订为例，对同属体制内而分属于不同方面的施加压力，与最高当局决策发生互动的情形，以及“施压”的不同方式及其影响决策之程度和表现，作一客观透视。 一、来自权力核心层的“施压”与最高领袖对政策的取舍 南京国民政府建立后，由于日本侵华野心急遽膨胀，如何处理对日关系，始终为政府外交的重心。九一八事变前，政府上层决策人士中在对日关系上尽管也有政策分歧，但尚未形成尖锐对立。而九一八事变后，面对空前加重的民族危机，政府决策者中在如何应对日本侵略问题上，出现了“和日”与“拒日”两大不同的政策主张。 “和日”与“拒日”的政策分歧，首先反映在“在位”参与外交决策的高层人物中。所谓“在位”的高层人物当然主要指这一时期为最高领袖蒋介石所重用，并能够于决策以有效影响的人。正如人们所知道的，国民政府时期，虽然外交决策权由蒋介石一手掌控，但需要对重大外交事件和事态作出正确判断以及采行对策时，也需要听取来自不同方面意见。或许与蒋介石的用人观念有关，蒋为平衡手下各派关系，在外交用人上，常有意识地在身边配置不同国别教育背景的人物，以便在有需要时，可以“兼听则明”和“按需出牌”。故蒋身边参与外交决策的重要人物中，原本就有所谓“亲英美”和“亲日”的区分。而一旦出现严重的政策分歧，一些原来就持相同或相近主张的人士，就很容易形成一方势力。九一八事变后，在以何种方式对付日本问题上，决策层中分歧意见日益尖锐，于是乃有所谓“和日”与“拒日”两派的形成。
