[中图分类号]K265[文献标识码]A[文章编号]1004-518X(2009)01-0137-06 卢沟桥事变之后，国民政府开始了全面抗战，军事权力全面介入行政领域，行政系统被打乱。五院“或保持其形骸而行政活动则实际上归于停顿”[1]。集中党政军权力的国防最高会议(国防最高委员会)总揽了战时的一切权力。1938年1月，南京沦陷后，蒋介石为专心抗战，让出行政院院长一职，交孔祥熙担任。国民党中常会通过《中央机构调整案》，军事委员会与行政院调整了所属机关组织之隶属关系。行政院合并了一些相似的机构或部门，裁撤了一些骈枝机关，主要部会裁并为七部二委员会。然而，行政院的机构重复与事权冲突旋即出现。如何进一步区划机构设置，厘定事权关系，提高行政效能，实现“抗战建国”的目的，成为国民党最高当局思考的重要问题。当抗战进入相持阶段(1941-1945)后，蒋介石复兼行政院院长。为配合推行行政三联制，在国防最高委员会的推动下，行政院进行了机构事权关系的研究、机构调整与人员裁并。然而，对这一问题，至今学术界鲜见专题论述，至多在探讨国防最高委员会与行政三联制时稍有涉及，且语焉不详。本文以第二历史档案馆所藏原始档案材料为证，探讨抗战相持阶段国民政府行政院的机构调整及其成效，以反思行政系统调整之要旨。不足之处，尚望方家指正。 一、行政院机构调整的研究 当抗战形势趋于稳定后，1939年11月20日，国防最高委员会委员长、军事委员会委员长蒋介石复兼行政院院长。为配合推行行政三联制，蒋介石着手布置调整行政机构，试图再次厘定行政机构的事权关系，以求经费的樽节与人员的精简，提高行政效能。1941年5月至1943年1月为行政机构的研究阶段。 1941年5月，蒋介石手令国防最高委员会下设的党政工作考核委员会秘书长张厉生及行政院秘书长魏道明，指示对现行行政制度的机构重复与工作冲突问题进行研究。张厉生会同魏道明拟具了参加研究的人员名单呈蒋。名单为：张厉生、王宠惠(外交部长)、王世杰(中央宣传部部长、中央设计局秘书长)、陈布雷(国防最高委员会秘书长)、甘乃光(中央设计局副秘书长)、魏道明、傅秉常(立法委员)、许静芝(国民政府文书局局长、行政院参事)、许崇灏(考试院秘书长)、程中行(监察院秘书长)、陈方(侍从室第二处组长、国防最高委员会参事)、蒋廷黻(行政院政务处长)。 6月7日，国防最高委员会秘书长陈布雷遵蒋之意，回复了笺函：“经陈奉委座谕：研究人员除陈洪、高秉坊二人应准加入，并加入彭学沛、段锡朋、陈之迈各委员及国防最高委员会浦参事薛凤。”“召集人即由张秘书长厉生及中央设计局王秘书长世杰召集可也。”[2]陈布雷提出了《关于研究调整行政机构及其工作意见》，主要包括：“行政机构调整的原则”；“现行行政机构之重复，工作之冲突，在研究时拟注意分析其不同之性质”；“关于研究调整行政机构及其工作之步骤，或技术上应注意之事项”。[3]6月10日，张厉生致函王世杰、王宠惠，请其参加行政机构调整的研究工作。 此次行政机构调整是蒋介石以国防最高委员会的名义发起的，从研究人选的确定到调整原则、调整内容均由其亲自决定。研究内容事关行政系统的隶属与事权关系的冲突等诸多方面。张厉生综合陈布雷提出的机构调整原则，草拟了行政院各部机构调整的研究提纲。[4]针对提纲，行政院所属各部会进行了反思，以确定本部在事权上是否冲突，机构设置上是否合理。[5] 1941年6月25日，国防最高委员会中央设计局召集了第一次行政机构调整的谈话会，讨论了机构调整的对象、范围、步骤等问题。许静芝谈到： 自民国16年以来，目前是行政机构最乱的时期。每一个同志对于重复冲突的事实都有不少的例证，恐怕举不胜举。……现在，因为中央政治会议结束，有许多并不要国防最高委员会讨论的也拿来讨论。因为讨论的事情太多，因此行政院要讨论的事情是否应和国防最高委员会所讨论的有分别？行政院通过以后，是否还要经过国防最高委员会的决定？又国民政府所属五院相互之问题不能自行解决者，本应由国府会议解决，但现在国防最高委员会讨论的事情都是一院以上的问题。国府如果要讨论，那么一面由国府讨论，一面由国防最高委员会讨论，不是重复冲突吗？ 傅秉常则谈到：“如国防最高委员会与各院极不协调，所以国防最高委员会与各院非要调整不可。其次，国防最高委员会和党部，党部各部和行政院各部，恐怕也更要调整。” 第一次机构调整的谈话会确立了调整的范围，并决定此后分组进行讨论与研究。国防最高委员会与行政、立法、司法、考试、监察等五院关系之研究，由王宠惠、傅秉常负责；行政院的研究由张厉生、许静芝负责；军事委员会的研究由陈方、段锡朋负责。其余人自愿加入某组，每组定期召开会议进行研究。[6] 此后，有关行政机构调整的会议分组进行。1941年7月19日，在国民政府会议厅召开了行政机构调整研究会议第二组即行政院部分的会议。与会者为张厉生、高秉坊、许静芝、陈洪，由许静芝主持。会议讨论了抗战时期国民政府党政军的关系，行政院与国防最高委员会的事权冲突、国民政府政治中心等问题。与会者认为： 中央政治组织近似不易揭出其中心之所寄，如谓中心在国防最高委员会，则此会原为党部策动政治之机构，虽事实上之所审议未必尽属于有关国防之大计，但依法定职权，只国防方针、国防经费、国家总动员及其他与国防有关之重要事项，始应由其裁决。其非政府施政之主体，似于体制上，无甚疑义。如谓中心在国民政府，国民政府主席对内对外代表国府依法公布法律发布命令，惟不负实际行政责任。除院与院间不能解决之事项以外，亦皆不属国府委员会所应审议之范围。……至行政院依法为全国最高行政机关，但行政院会议之所决议纵不涉及国防大计，亦往往再经国防最高委员会之复核，不迳为一切庶政之最高决定，因是而政治中心何在殊难辨认，亟应重新检讨，予以明确之规定，使权有所属，责有所归，祛支离重复之弊，收集中纯一之功。[7]
