“发达国家资本”是孙中山民生主义经济思想的核心理念之一，而其中之关键，又在于“明确划分国营事业的范围”，在“国营民营分工而并进”的基础上，实现中国的工业化与经济利益的社会化。南京国民政府成立后，即以此为依据，围绕国营民营经济事业范围的划分问题，作了很多政策上的设计与实践上的尝试，并自抗战末期之后成为一个备受朝野关注的重大国策问题。以往的学术界对此曾多有关注①，但尚缺乏专题性的深入研究。只有把理论构想与政策设计、政府意旨与民间话语结合起来考察，才能全面而深入地反映世事变迁下的思想缘起与变异、理想的传承与发展。因此，本文将以国民政府的国营民营经济范围划分问题为中心，理清其政策变迁的历程，并与其实际经营活动、中山思想之初旨进行比对，分析其内在逻辑与外在因素。 一 从理论上说，1927—1949年间的国民党及其政府，始终强调对孙中山发达国家资本思想的遵行，特别是其划分国营民营经济范围的主张。同时，它也努力将上述思想设计为各种可操作的具体政策，在许多党的决议、政府法律法规、部门发展规划与计划中，对国营、民营经济的范围划分问题作了程度不同的界定。国民政府在该问题上的政策大体上经历了战前、战时和战后三个大的变化时期。 （一）战前：政策的初步确立 南京国民政府成立不久，即在宣布遵行发达国家资本理论的基础上，提出划分国营、民营经济范围的问题。1928年10月的《训政时期施政宣言》指出：“惟进行经济建设之原则，必以个人企业与国家企业之性质而定其趋向。凡夫产业之可以委诸个人经营或其较国家经营为适宜者，应由个人为之，政府当予以充分之鼓励及保护，使其获得健全发展之利益……若夫产业之有独占性质，而为国家之基本工业，则不得委诸个人，而当由国家经营之。此类事业，乃政府今后努力建设之主要目标，并将确定步骤，以求实行”②。围绕这一目标，它在抗战之前，制定通过了许多决议、法案、规划等，比较重要者如《建设大纲草案》、《关于建设之方针案》、《国家建设初期方案》、《中国经济建设方案》、“筹办国营矿业计划”（农矿部）、“基本工商矿业建设计划”（工商部）、“建设基本工业计划”（建设委员会）、《铁道法》、《公用事业管理条例》③，以及《实业建设程序案》④、“实业四年计划”（实业部）⑤、“重工业建设五年计划”（资源委员会）⑥、“山西省政十年建设计划”⑦、《中华民国训政时期约法》和《中华民国宪法草案》⑧、《矿业法》⑨、《土地法》、《森林法》等。 从上述文件，大致可以看出国民政府划分国营、民营经济范围的标准。其中，可以列入国营范围的事业包括（1）交通与水利：关系全国之铁路公路、航空航运、电报电话、无线电、大水力发电、大港口大河道建设疏浚及相关附属产业；（2）市政公用：电力、市街、电灯电车、电话、自来水、煤气、公交及长途汽车等具有独占性质者；（3）矿业：关系国家前途之大型煤、铁、石油、铜、金矿，以及“性质特殊关系国防”之稀有金属矿钨、锰、锑、锡、铜、铝、锌、钼、铀、钾、磷等；（4）工业：关系国家前途之基本工业如冶金、兵器、化工、水泥、机械、电力、电器、冶炼（焦炭、石油）、造纸、制糖、纺织、陶瓷、肥料等；（5）金融：国际汇兑；（6）国际贸易：“可以左右国际市场”之特种产品如钨、锑矿的购销，以及利源丰厚且关系国计民生之食盐、卷烟、火柴等特种产品之专卖；（7）农林土地：关乎公共利益之土地如航道、天然湖泽、道路、水源地、名胜古迹等，关乎国土保安之森林，以及渔牧、造林、垦殖方面之示范项目。除此之外，其他事业都可以民营。 从这个大致的划分轮廓来看，列入国营范围的经济事业并不是特别多；民营经济可以投资的范围相当大，一定程度上体现了自由主义经济的色彩。 （二）战时：国营经济范围的大扩张 抗日战争爆发后，国民政府适应战争资源动员的需要，不断调整政策，强化对经济的干预与控制，优先发展国营经济。最典型表现是国民党临时全国代表大会所发表之宣言，其中有关国营、民营经济关系问题是如此表述的：“抗战期间关于经济之建设，政府必当根据民生主义之信条，实行计划经济；凡事业之宜于国营者，由国家筹集资本，从事兴办，务使之趋于生产的合理化，且必制节谨度，树之楷模；其宜于私人企业者，由私人出资举办，于国家的整个计划之下，受政府的指导及奖励，以为有利的发展。”⑩ 此后，国营经济事业的范围不断得到扩大。这一趋势集中体现在下述三个文件中： 一是《战时农矿工商管理条例》。该条例于1937年12月22日颁布实施。它规定，战争时期，军事委员会可以设立机关管理或直接经营农工矿及商业，其中包括①燃料、金属及其制品、酸碱及其制品、水泥、酒精及其他溶剂、橡胶、交通器材、电气及动力器材，以及其他指定的矿产品及重工业物品；②粮食、植物油、棉毛丝麻及其制品、造纸、印刷及教育文化品、皮革及其他畜产品、药品、茶、盐、糖、酿造、油漆、木材、火柴、陶瓷、砖瓦，以及其它指定的农产品、轻工业物品。10月，国民政府又将其修正为《非常时期农矿工商管理条例》，进一步规定，经济部可以视情况将民营基本工矿业收归政府办理或对其投资合办；同时，它也可以视情况直接经营生活日用必需品。(11)
