开封府界虽然在五代时期已经出现，但当时的开封府界仅仅是府辖县镇的称谓，无实际的行政区划管理涵义。宋真宗景德年间设置开封府界提点司以后，开封府界逐渐成为与在外路分等同的特别路区。王安石变法时期，开封府界特别路区增置了提举常平司，在变法中起到了示范区的重要作用。由于现存文献对开封府界制度的记载零散失详，致使学术界对其缺乏深入研究。包伟民先生《宋代地方财政史研究》一书中，虽提到了“府界的地位等同于在外路分”①，但此书的重点是论述宋代财政问题，对开封府界制度未作探究。李之亮先生的《北宋开封府界提点官考》②一文，首次留意宋代开封府界提点官“为其他朝代所无”，是北宋强化京畿地区法制、肃清盗贼的重大措施，并对开封府界提点官题名作了考证，对开封府界制度亦未作探究。李昌宪先生的《中国行政区划通史·宋西夏卷》③、笔者的《宋代京畿制度变迁论略》④和王晓龙先生的《宋代开封府界提刑司考论》⑤等论著，虽然都涉及到了开封府界的相关问题，但对开封府界制度均未作深入研究。本文试图对宋代开封府界特别路区的形成变迁、组织结构及其职能、产生的背景和作用等问题进行全面的考察，希冀对宋代政治制度的研究有所补益。 一 宋代开封府界特别路区的形成及其变迁 “开封府界”出现于五代时期。朱温建立后梁， “升汴州为开封府”。汴州“元管开封、浚仪、陈留、雍丘、封丘、尉氏六县”，后梁升汴州为开封府之后，“割滑州之酸枣、长垣，郑州之中牟、阳武，宋州之襄邑，曹州之戴邑（即考城——引者），许州之扶沟、鄢陵，陈州之太康九县隶焉”⑥。换言之，后梁开封府的辖县由原唐朝汴州的6个县扩大到15个县，开封府所辖县是否称“开封府界”，尚未见文献记载。后晋时，皇帝的诏令中正式出现了“开封府界”称谓。如天福八年(943)六月，国都周围县镇发生了螟蝗虫灾，晋少帝“诏侍卫马步军都指挥使李守贞往皋门祭告，仍遣诸司使梁进超等七人分往开封府界捕之”⑦。（引文中的着重号系笔者所加）后汉、后周“并因之”⑧后晋制度，开封府所辖县亦称开封府界。如广顺二年(952)正月，周太祖“诏开封府修补京师罗郭，率府界丁夫五万五千，板筑旬日罢”⑨。 北宋初年，因袭后周的京畿管理制度，开封府界仍然是府辖县的称谓。宋真宗景德年间，开封府界的涵义发生了重要变化。景德二年(1005)十二月，宋真宗命内殿崇班閤门祗候高继忠等“分诣开封府界提点刑狱、钱帛”⑩，这是开封府界单独设置官员的开始。翌年三月，真宗“敕置开封府界提点司”(11)。自此，开封府界有了专门的管理机构。 需要强调指出的是，五代时期和宋真宗景德三年(1006)三月以前的开封府界，是开封府辖县的称谓，无实际的区划管理涵义， 自景德三年设置开封府界提点司之后，开封府界有了管理机构，开始作为管理区划的名称出现在宋代文献之中。例如大中祥符元年(1008)八月，宋真宗东封泰山，听说“开封府界发民治道”，“诏亟罢之”(12)。 宋仁宗统治初期，皇帝的诏令中正式将开封府界列入与在外路分等同的地位。例如明道二年(1033)七月，宋仁宗“诏开封府界、京东西、河北、河东、陕西蝗，其除民田租，仍免差官检覆，亟令改之”(13)。这里的京东西、河北、河东、陕西指的是在外路分的名称。 皇祐五年(1053)十二月，宋仁宗采用贾昌朝的建议，“置京畿转运使”(14)，以京畿路建制取代了开封府界特别路区。至和二年(1055)十月，“罢京畿转运使及提点刑狱”(15)，取消京畿路，恢复了开封府界特别路区。 王安石变法时期，开封府界特别路区与在外路分一样，进入了新的发展阶段。熙宁二年(1069)九月，宋神宗“诏差官充逐路提举常平广惠仓兼管勾农田水利差役事”，以都官员外郎林英提举开封府界(16)。提举常平官派出以后，开封府界和在外路分一样，“置提举司”(17)。元丰初年，开封府界提举司“专领二十二县常平等，事目至繁”(18)，已经成为宋代提举常平司路区的重要组成部分。 宋代开封府界提点司和提举常平司官员与在外路分的官员一样均属于外任官，但由于开封府界特殊的地位，其治所都在开封城中。元丰四年(1081)四月，监察御史满中行上奏说：开封府界提点、提举“两司之官，名曰外任，而治所在城中，不务管职赴功，惟以请谒奔竞为事”。宋神宗下“诏徙开封府界提点司于白马县，提举司于管城县”(19)。 元祐更化时，开封府界特别路区罢提举常平司、保留提点司、增置提点刑狱司。宋哲宗亲政以后，开封府界特别路区复置提举常平司、罢提点刑狱司，恢复了王安石变法时期的建制。 宋徽宗朝，开封府界特别路区曾几次被罢去。崇宁四年七月，宋徽宗采用蔡京的建议，置京畿四辅，以蔡京的亲信“宋乔年为京畿转运使”(20)，置京畿路，罢开封府界特别路区。大观四年(1110)，罢四辅、取消京畿路，恢复开封府界特别路区建制。政和四年(1114)，复置京畿四辅，改开封府界特别路区为京畿路。宣和二年(1120)，再次“罢四辅”。这次罢四辅制度之后，“旧开封府界依旧为京畿”(21)路，自此，开封府界特别路区不复存在。
