国外政策分析模型对提升教育政策公平性的意义

      目前受到社会各界广泛关注的教育公平问题，其根源在于教育政策。教育政策分析、制定过程中是否重视并处理好“公平”这一原则或标准，是教育公平问题产生的实质。“事实”和“价值”在政策分析中严格分开的政策分析思维已与实际不符，政策分析必须是价值依赖的。以价值批判的方式着手政策论证和讨论，要求我们认识到伦理规则和道德原则不仅仅是随意的心理偏好或情感表达。在政策分析中，使价值明确的最好表达方法就是把它们作为理性伦理论证或讨论的一部分。[1]政策分析过程中都会遇到伦理问题，这些问题包括我们方法中的道德含义、决策模型标准中的伦理内容及那些蕴含在主要政策备选方案评估中的伦理问题。这些伦理上的两难或道德问题起源于伦理和道德原则的冲突：如顾客忠诚、公共利益、公平、平等、效率、公正、法律和职业自主等之间的冲突。[2]

      政策分析是一种实用的研究形式，用以对社会技术问题获得更深的理解，找到更好的解决之道。试图运用现代科学和技术解决社会问题，研究可行性行动方案的政策分析，对于采用和执行这些方案所带来的利益和其他结果生成信息并整理证据，以帮助政策制定者选择最有力的行动措施。[3]首先，政策分析是一个跨学科、综合性的研究领域，它可以有不同的研究途径、方法和观点。其次，可以从某些社会科学的理论、假设或模型出发研究政策产生以及过程。模型与原型具有相似性的特征，对模型研究方法不同，将会导致对政策的性质、原因、结果及政策运行做出不同的解释和回答，从而形成了各种不同的政策理论。

      任何科学的政策制定过程都包含有制作政策分析模型的程序。因为，虽然模型并不能代替政策决定，也不能确切地预见关于未来的政策结果，但有效的模型可以告诉人们关于未来某种情况的或然率，从而为政策选择提供了基础。[4]所谓模型，就是人们为了某种特定的目的，依据相似性原则而创造或选择一种系统，用于代表被研究的对象，对认识对象所做的抽象描述。模型是一种方法，它突出了人类思维的特点。在政策分析中模型的使用可用图1给以简单说明和解释。

      政策研究最早源于西方国家，他们已经达到较高的研究水平，并且取得了丰富的研究成果。其中对政策模型的研究也比较丰富和成熟。美国学者托马斯·戴依在他的《理解公共政策》一书中，就详细介绍了八种政策分析模型：制度模型、理性模型、渐进模型、团体模型、过程模型、精英模型、公共选择模型、博弈论模型。[5]

      

      图1 政策模型作为中介过程和解释

      (资料来源：参见张金马主编：《公共政策分析：概念、过程、方法》，北京：人民出版社2004版，第109页。)

      政策分析模型的选择受主观偏好的影响，一般情况下，决策者和政策分析者的个人经验、偏好往往起着支配的作用。个人性格趋向沉稳、保守的人，则偏爱渐进调适的政策模型；而有革新精神，勇于进取的人，则偏爱创意性的模型；对理性坚信者，通常喜欢理性模型；而对精英抱有希望的人往往相信精英模型等等。不同的政策分析模型选择将会导致对政策的性质、原因、结果及政策运行做出不同的解释和回答。因此，在实践中提高教育政策公平性这一问题上，对不同政策模型进行研究，找出不同模型在解决教育政策公平性上有益之处，即哪些模型有利于提高教育政策公平性，是我们需要着手研究的事。

      一、公共选择模型、团体模型和博弈论模型：影响“公平性”的分析思路

      在对教育政策本质的认识上，就有公共选择理论、团体理论和博弈论。将这三种理论运用到教育政策分析上，就有公共选择模型、团体模型和博弈论模型。

      (一)公共选择模型：自利个人进行的集体决策

      在公共选择理论家看来，政府政策行为的价值标准既不是公共利益也不是团体利益，而是个人利益，政策是按个人利益标准进行的集体决策。我们可以把公共选择模型定义为是对非市场决策的经济学研究，或者简单地定义为是把经济学运用于政治科学的分析。

      就研究对象而言，公共选择无异于政治科学：国家理论、投票规则、选民行为、党派、官僚体制等等。然而，公共选择的方法论却是经济学的。与经济学一样，公共选样的基本行为假设是，人是自利的、理性的效用最大化者。[6]公共选择模型有如下方法论特色。第一，经济学不是选择科学，而是交易科学。第二，方法论上的个人主义。认为一切社会现象都应追溯到它们的个人行为基础，都必须从个人的角度来分析阐发；个人的目的或偏好是经济学分析的出发点和基石，必须把个人的有目的性放在首位。因为，个人根据他们自己的利益采取行动，个人的有目的性乃是一切社会行为的充分的起因。第三，主观主义党派经济学。第四，政治活动中的“经济人”范式。个人是具有利己心的、追求自身利益最大化的个人，也就是亚当·斯密所说的经济人或交易者；个人在政策中处于中心位置，他们从自己的偏好和效用函数出发，从交易活动中寻求和创造使自己获利的机会。[7]公共选择模型是对非市场决策特别是公共政策中运用经济分析方法进行的经济研究。传统上，经济学研究市场时是以“经济人”假定为前提来研究个人追求他们的私人利益最大化；政治学研究公共领域时以“政治人”假定为前提来研究个人推销他们在公共利益中自己的主张。然而公共选择模型挑战了个体在政治和市场中有不同行为这一观念。这个模型的假设是所有的政治行动体，包括选民、纳税人、候选人、立法者、官僚、利益集团、政党、官僚体系和政府，都和在市场中一样，在政治活动中追求个人收益最大化。他们存在的自私动机是通过集体决策来实现各自利益。政治家的政治决策行为，如同企业家的经济决策行为一样，也是以个人利益作为价值标准的。政府本身也是起源于个人之间的社会契约，这些个人为了他们的各自利益，遵守法律和支持政府，以换取政府对其生命、财产和自由的保护。政府的教育政策主要是由政治家来制定的，因而政府的政策行为也就主要成了政治家的政策行为，政府政策行为的价值标准和价值取向问题也就成了政治家的价值标准和价值取向问题。