中图分类号：G420；G473文献标识码：A文章编号：1673-8381(2009)05-0018-05 2007年3月5日，温家宝总理在全国人大五次会议上的政府工作报告中宣布：“在教育部直属师范大学实行师范生免费教育，建立相应的制度。这个具有示范性的举措，就是要进一步形成尊师重教的浓厚氛围，让教育成为全社会最受尊重的事业；就是要培养大批优秀的教师；就是要提倡教育家办学，鼓励更多的优秀青年终身做教育工作者。”①(简称：“三个要”)。同年5月9日，温家宝主持召开国务院常务会议，讨论并原则通过教育部等四部门研究起草的《教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法(试行)》，标志着我国师范教育乃至中国教育史上一项具有重大影响和象征意义的教育政策——师范生免费教育政策正式启动实施。 从政策过程的角度对“免费师范生教育政策”做一番梳理与描述，即把复杂、抽象的政策过程分解为若干简单、具体的阶段，可以更为深入地理解这一颇具特殊意味的政策产生的背景与实质性问题；同时，也可为开展“免费师范生教育政策”的经验研究和理论分析奠定基础。 一、免费师范教育政策的出台背景 (一)百年师范教育进程中的相关探索 中国师范教育源于鸦片战争之后，最早成立的师范教育机构是1897年盛宣怀创办的上海南洋公学所设的“师范院”，真正开启高等师范教育的是1902年在京师大学堂所设的“师范馆”。中国师范教育早期学习日本模式，以定向培养为主；后来学习美国模式，注重多元一体化模式，即多种院校培养师资，坚持职前教育与职后教育一体化进行，不设专门的在职教师进修机构。1949年后学习前苏联，建立起定向型双轨制的师范教育体系，即由专门师范教育机构定向培养教师，职前师范院校教育与在职教育学院双轨并行、互不相通。自中国近代师范教育建立以来，国家一直对师范生给予优惠待遇，免学费和其他费用，给生活补贴(即享受“人民助学金”制度)。如新中国成立后，1951年10月政务院颁布了《关于改革学制的决定》、1952年7月16日颁布试行的《师范学校暂行规程》(草案)等，通过这些政策的维系，师范教育的独立性与免费传统在很长一段时间内得到延续。1986年7月，国务院批转了国家教委、财政部《关于改革普通高等学校人民助学金制度的报告》，决定将人民助学金制改为奖学金制和贷款制。此后，师范生开始享受“专业奖学金”。总而言之，我国师范教育具有免费教育性质的传统，读师范院校不仅不花学费，每个月还给生活费，家庭困难的学生还有助学金，学习和生活不用花家里一分钱，这对许多家境贫寒而又优秀的学生而言很有吸引力。 1997年之后，高等教育培养机制改革，学生按照成本分担的原则缴费入学，高等师范院校也开始转型，实行部分收费乃至全额收费。在随后的大学合并潮中，一些师范院校大量设置非师范专业，更多的师范专科学校选择了与地方院校合并，削弱了学校的师范性。北京师范大学等一批重点师范大学则向综合性、研究型大学转变。同时，北京大学、清华大学等一批综合大学也相继开办教育学院，实行了百余年封闭的师范教育制度至此完全被打破。 (二)免费师范教育政策问题的提出 统计资料显示，最近几年，特别是高校合并政策实施以来，我国师范院校数量急剧下降。大学普遍向综合型方向发展，很多师范大学、师范学院、教育学院通过更名、合并升格为非师范院校。师范院校追求综合化，工作重心转向拓展非师范专业，直接动摇了作为教师教育主体力量的师范院校办学定位，导致教师教育被边缘化，使教师教育制度出现了“无序状态”。据了解，现在很多师范院校，师范专业的学生不足在校生数的一半。而设立了教育学院的综合性大学，却没有招收本科师范生。 教师教育边缘化还表现在师范专业的生源质量总体下降。中国教育学会会长顾明远等众多学者从实际调研中得出结论，自从中师被取消后，师专只能招收高考第三批录取的学生，质量远不如以前。教师专业不能成为高中毕业生首选的专业，教师专业吸引力下降，已是多年来的事实。 二、师范生免费教育的政策制定过程 (一)政策目标的确立 温家宝总理在2007年政府工作报告中有关“三个要”②的经典论述被广为流传，成为理解中央政府推出师范生免费教育的一个根本出发点，也是这项政策的最终目标。有评论指出，师范教育具有公共产品属性，师范教育免费政策出台，是我国落实教育优先发展战略、促进教育公平的一个积极信号，也是政府公共服务职能的一种回归[1]。 (二)政策议程的建立 政策议程的建立是社会问题转化为政策问题的关键一步，师范生免费教育政策议程的建立体现了公众议程与政府议程两种基本形式的相结合的特点，是典型的“外在推动”和“内在发起型”相结合的引发机制。师范生免费教育政策是教师队伍的危机状况，广泛的专家和民意，以及新闻媒介舆论包括“内参”综合影响的结果，更是政府主动介入发现和解决教师队伍，特别是农村教师队伍素质不高影响教育质量和教育公平这一公共教育问题的结果。温家宝总理先后在有关新闻媒体的报道和参阅资料中批示，特别关注农村教师队伍建设，并指出“农村教育的关键在教师”[2]。
