新中国煤矿安全监管体制变迁

      [中图分类号]TD7；F429[文献标识码]A[文章编号]1005-4952(2009)02-0042-11

      与世界发达国家在其工业化初中期的煤矿安全事故(本文简称矿难)比较，中国在其工业化初中期的矿难同样呈现高发(死亡人数多)频仍(事故次数多)状态。据有关资料统计，目前中国矿难绝对死亡人数分别是波兰和南非的近200倍、美国和澳大利亚的150倍以上、印度和俄罗斯的40～50倍；改革开放前后纵向比较，从绝对死亡人数看，改革开放后29年(1978-2006年)是改革开放前29年的2.5倍多。死亡人数相对量如百万吨死亡率、亿元GDP死亡率等不断下降，但横向比较百万吨死亡率分别是美国的150多倍、波兰的20多倍、印度和俄罗斯的12倍左右。[1]因此，如何遏制矿难高发频仍势头成为政府和整个社会的重要议题。

      政府对煤矿安全生产的监督管理，主要是通过行政手段和法律手段、兼顾经济手段的正式的、外在的、强制性的硬控制方式。从发达国家和中国煤矿监管历史变迁看，国家这只“手”是强而有力的，而其中的监管体制是最具核心作用力的结构性手段。在中国，政府监管是对煤矿安全生产进行社会控制最主要的方式，但行政监管体制和煤炭工业生产体制一直存在“分久必合、合久必分”的反复变迁。本文将中国政府对煤矿安全生产的监督管理分为三个时期进行梳理分析(本文的考察截至2007年)。

      一、安全监管与煤矿生产合一(1949-1978年)

      究竟是“安全第一”还是“生产挂帅”，一直困扰着整个煤矿系统。新中国成立初期，百业待举，对能源的需求是重中之重，同时在保证生产安全的技术条件方面也十分缺乏，安全工作基本上置于“生产挂帅”之后。后来，由于事故不断，不但引发社会不安乃至国际舆论的“攻讦”，而且引起了党和政府的高度重视，安全生产工作进入政府的重要议事日程，安全监管工作逐步形成初步体系(见表1)。在计划经济时期，煤矿安全监管体制也基本上是政企不分、生产职能与安全监管职能不分、安全监察与安全管理不分，政府部门既管生产抓经济效益又管安全，体现出一种“全能主义”的治理模式。[2]

      

      1949-1957年，中国各领域处于恢复或兴建时期，国民经济生产的能源需求主要是煤炭(占全部能源需求的95％以上)，尽管1949年第一次全国煤矿会议上周恩来提出了“安全第一”的方针，以1953年燃料部技术安监局成立为主要标志初步形成了“行业管理、工会监督、劳动部门检查”的煤矿安全管理体系，[3]但在实际生产和行政监管中没有得到足够的重视，没有单独的权威的安全生产监管部门，安全监察人员可有可无。尤其在“大跃进”的“高指标”生产时期，奉行“生产挂帅”，安全监管职能和制度建设也被“束之高阁”，1958-1961年反而取消了全国性的安全监察机构，整个“二五”时期，煤矿事故年均百万吨死亡率和年均亿元GDP死亡率为建国以来最高峰(见表2)；鉴于事故高发，1963年颁布的《煤矿安全监察工作条例》成为我国首份具有法规性质的安全行政监察文件，突破了过去单纯的技术性安全保障；但到“文化大革命”时期，劳动纪律松散，安全监管被当作影响生产的“毒草”，中断了安全监管机构和职能。[4]

      可以说，1949-1978年，国家对煤矿生产的安全工作有了初步的认识和规章，但是在具体生产实践中很难落到实处，制度不完善，措施不健全；而且这一时期的安全工作还受到政治运动的很大影响，煤矿安全监察工作一直没有摆到重要位置。1960年的山西老白洞矿难①就是在当时取消安全监察部门的情况下发生的；1961年是1949年以来百万吨死亡率的最高峰；1960年是亿元GDP死亡率最高峰，也是新中国成立以来第一次绝对死亡人数高峰(见表2)。

      

      监管与生产合一的安全生产模式有其历史必然性和时代性，它在新中国成立初期百废待兴、内外敌对势力觊觎新生政权的条件下，为应对社会全面危机，中央集权式的政治权威渗透到社会生活的各个层面，具有全能型“强政府”的积极功效。但在社会主义改造以后继续推行这种“大包大揽”模式，必然违背历史发展规律，窒息社会活力；在煤矿领域则是生产与安全两者不能很好协调，相互干扰，甚至于出现以“生产挂帅”替代、掩盖或取消“安全第一”的重大失误。

      二、安全监管在反复中缓步推进(1978-1997年)

      1978-1997年间，国内经济发展对能源的需求量逐年增长，当时中央主要领导人提出“有水快流”②思想，1983年4～11月，煤炭部先后发布《关于加快发展小煤矿八项措施的报告》、《关于进一步放宽政策、放手发展地方煤矿的通知》、《关于积极支持群众办矿的通知》等三项政策，一时全民办矿，家家起炉、村村冒烟，煤矿遍地开花。至1985年，乡镇煤矿的产量较1983年增加66.5％，但随之而来的是生产安全事故更加突出。

      这一时期的安全监管工作较前一时期有所进步、有所重视，出台了很多安全生产规程、条例。但煤矿生产呈现出一种“放任”状态，只是由于煤炭资源的战略性特点，煤炭价格还没有完全放开(1994年才适度放开煤价)，依然由国家控制定购销售，因而煤矿领域具有“准放任”经济的特征；也因此，煤矿监管体制反复变革、时紧时松，呈现出从“全能主义”向“监管主义”转变的过渡性特征(见表3)。1977-1986年，开始勾画“行业管理、国家监察、工会监督”的安全工作体制轮廓(1986年正式形成“行业管理、国家监察、群众监督”的体制)；1987年中共十三大召开后，企业向“独立法人”转变，安全监管体制又变迁为“企业负责、国家监察、行业管理、群众监督”的“四结合”结构；[3]1993年施行《矿山安全法》是煤矿安全监管法制化的一个重要标志；1995年后，煤矿安全生产的一些基本规程才逐步走向规范；1996年出台具有标志意义的《煤炭法》，同年乡镇煤矿产量达到最高峰，占全国总产量的45.6％；1997年，32家国有重点煤矿开始成立公司，兖州、大同、平顶山以及平朔煤矿等开始组建企业集团并上市。[5]