以问责为基础的国家审计发展设想 （一）政府责任的界定 关于政府责任的研究，不同的学科立足于本身的基础理论有不同的理解：政治学认为政府责任包括政治责任、法律责任、道德责任；法学认为政府责任包括行政责任、民事责任和刑事责任；经济学认为政府责任包括配置责任、稳定责任和分配责任；公共管理学认为政府责任则包括服务责任、公平责任和绩效责任。 杨雪冬(2005)认为，要厘清责任政府的基本责任，必须把政府置于两组关系之中：一组关系位于国内，是公民社会—政府—市场关系；另一组是全球性的，是政府—其他国际行为主体的关系，他们包括其他政府、国际组织、国际非政府组织以及跨国公司等。因此，责任政府框架下的基本责任应该包括维持社会秩序、支持经济发展、提供公共品、保护公民权与人权、保护环境和人类文化遗产、成为遵守社会道德的表率、承担国际责任等。当然，责任政府及其责任是一个动态发展的过程，社会的进步会对责任政府提出更高的要求，责任政府对政府责任的界定也必定会随着新的社会诉求而具有新的内容。 （二）国家审计问责的框架设计 责任监督是审计活动所固有的功能（崔孟修，2007）。从受托责任观的角度，审计的总目标就是在会计提供的各类受托责任报告的基础上，对受托人的受托责任的履行过程和结果进行重认定、重计量和重报告。因此，从功能上讲，审计从产生之日起，本身就带有问责的含义，只不过其效能因民主意识的淡漠而相对弱化，而随着民主政治进程的加快，审计问责的效能日益彰显。从审计内容上讲，国家审计问责的内容随着政府责任的丰富而相应扩充，是现有审计形式在职能、范围、作用上的适当延伸。从审计深度上讲，国家审计问责政府责任某种意义上是一个政治过程，其深度受民主政治进程和国家公共行政模式的共同制约。 笔者认为，国家审计问责应主要包括合规性审计、绩效审计和经济责任审计三部分内容。 1.合规性审计：对政府行为合规性的问责 一直以来，合规性审计重点关注的是财政财务收支活动的真实性和合规性，针对的是政府的财务责任。在责任政府框架下，政府在财政资金的安排上除了要继续促进社会、国有企事业单位经济的发展，还要在履行提供公共品、环境保护、社会保障、保护人类文化遗产、保护公民权责任等方面投入大量资金，审计机关必须监督这些资金在使用过程中的真实性、合法性。 2.绩效审计：对政府行为绩效性的问责 绩效审计是在合规性审计基础上的发展。绩效审计关注的是公共资源（人力资源、财力资源和其他资源）的经济性、效率性和效果性，针对的是政府的绩效责任。合规性审计强调的是过程的合法性，而绩效审计注重的是结果，即对预期目标的实现程度。政府取之于民，应经济地、有效率、有效果地用于民，因此，公共资源使用的真实、合法是政府的责任，资源使用的经济性、效率性、效果性更是政府的责任。 3.经济责任审计：对政府官员和国有企业负责人任期经济责任的问责 自1999年5月两办颁发了《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》和《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》以来，党政领导干部的经济责任审计逐步发展。2006年修订后的《审计法》第二十五条进一步明确了经济责任审计的法律地位，2007年10月，党的十七大将健全经济责任审计制度写进报告。但长期以来，审计机关主要关注被审计人的财务责任，把经济责任审计看作政府财务责任的“人格化”，随着对象范围的扩大和被审计人行政级别的提高，在被审计人财务责任监督的基础上进一步追查经济绩效责任成为国家审计的重要内容。实践证明，经济责任审计已经并仍将是行政授权下领导干部权力的制约和监督的工具。 我们认为，经济责任审计是我国公有制为主体的经济结构中最具中国特色的审计类别，也是最能发挥问责作用的环节。目前经济责任审计只是问责的初级形式，基本上处于查清责任的阶段。今后，经济责任审计应该把问清责任（通过财务审计和效益审计）和追究责任（通过绩效评估并与其他部门配合）结合起来，真正落实问责的功能，并以责任的追究为重点。 建立健全我国国家审计的问责机制 （一）积极构建责任政府，推进民主政治的进程 树立“执政为民”的理念，责任政府最终要真实地体现在为民负责基础上，权力向责任回归和制度性的责任追究应成为构建责任政府的内在逻辑。从世界民主政治的发展历程来看，政府履行职责的水平与民主政治化的程度具有正相关性。民主的每一进步，都会促进民主监督制度的完善，从而推进政府对责任的切实履行。民主政治能否建立，首先取决于公民的政治力量，在公民政治力量很孱弱的情况下，不可能使政府真正对公民负责，问责也不可能真正得到全面实施。在我国目前政治框架内，在我国公民社会尚未成熟的背景下，加强人民代表大会的监督职能成为首选。 （二）在时机成熟的情况下改革审计体制 在委托代理关系中，我们看到，立法型审计体制下，审计部门直接接受议会的委托开展工作，其委托链是：公民—议会—审计；在我国的行政型审计体制下，委托链是：公民—人大—政府—审计。问责是要问政府及其执行人的责任，然而，在现有体制下，政府既是国家审计的直接委托人又是被审计对象，审计独立性不足的弊端显而易见。因此，为了更好地理清公民、人大、政府与审计的委托代理关系，切实督促政府更好地履行人民赋予的权力和责任，在条件成熟的情况下建议改为立法型审计体制，为国家审计的发展创造必要的环境基础。
