行政强制措施是指行政机关在实施行政管理过程中，依法对公民人身自由进行暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财产实施暂时性控制的措施。在审计执法中，审计机关历来缺乏足够的强制性手段。在修订后的《审计法》中，强制措施主要包括：行政强制检查措施、制止措施、封存有关资料及违规资产、冻结存款、通知暂停拨付或使用款项等形式。本文将就这些强制措施分别进行探讨。 一、行政强制检查措施 行政强制检查是行政主体为了实现行政目的，依据其职权，对行政相对人的人身、财产及行为进行检查、收集信息的活动。行政主体进行检查时，相对人必须配合、服从，否则将导致对其不利的法律后果。 目前，学术界关于行政检查行为性质，主要有两种观点：一是认为行政检查属于行政法律行为：“行政检查的性质，是指行政检查行为本身所具有的法律属性，即行政检查是行政主体依据法定监督检查职权对行政相对人所实施的一种具有行政法律效力的具体行政行为。”二是认为行政检查是行政事实行为：“行政检查是行政主体在其最终行政意思表示做出之前的准备行为，它不具有自己独立的意思表示，而是基于一个最终的意思表示的做出和实现而进行的，是一种程序型行政事实行为”。 依据修订后的《审计法》第32条的规定，审计机关进行审计时，有权检查被审计单位的会计账簿、财务会计报告和运用电子计算机管理财政收支、财务收支电子数据的系统以及其它与财政收支、财务收支有关的资料和资产，被审计单位不得拒绝。这一条文赋予了审计机关强制检查的权力。《审计法》第38条第1款规定：“遇有特殊情况，经本级人民政府批准，审计机关可以直接持审计通知书实施审计”，直接体现了审计监督权实施的强制性。但是从行政检查的方式看，《审计法》仅仅规定了行政主体的行政检查权，没有详细规定行政检查主体行使行政检查权的方式。 在《审计机关审计证据准则》中，审计强制检查权被分解为检查、监盘、观察、查询及函证、计算、分析性复核等方法。审计组和审计人员实施审计时，可以要求对被审计单位的会计资料和其他书面文件审阅与复核，或者现场监督被审计单位各种实物资产及现金、有价证券等的盘点，并进行适当的抽查，还可以对被审计单位的经营场所、实物资产和有关业务活动及其内部控制的执行情况等进行实地察看，对与审计事项有关的单位或者个人进行书面或者口头询问。在程序上，也规定了审计人员向有关单位和个人进行调查询问时，应当出示审计人员的工作证件和审计通知书副本。 从以上规定可以看出，审计机关强制检查手段的采用，并不以相对人的违法为前提，其主要目的是为了了解和收集信息。它主观上不以追求具体行政法律关系的设立、变更、终止为目的。但这种检查权的行使，不可避免地会影响到被检查者的自由与利益。因此，各国都十分重视对这种检查权进行控制。我国行政强制法草案第20条规定：行政机关实施检查、调查等监管活动，进入生产经营场所必须有法律、行政法规的依据，没有法律、行政法规依据的，当事人有权拒绝。 对于《审计法》规定的强制检查权的行使，必须注意以下几个方面： 第一，强制检查权是开展审计行为的一个基本前提，它依附于审计活动而存在。依据《审计法》的规定，强制检查手段只能在审计过程中采用，审计机关并不能在审计活动以外单独实施此种强制活动。 第二，强制检查权的对象确定，必须是被审计单位的会计凭证、会计账簿、财务会计报告和运用电子计算机管理财政收支、财务收支电子数据的系统以及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产。审计机关不能超越自己的权限，实施其它强制检查行为。 第三，强制检查权的行使方式有限。《审计法》并没有规定审计机关如何进行强制检查。事实上，我国虽在理论上将行政调查纳入行政强制措施范畴，但不仅是《审计法》，我国其它相关法律关于行政强制检查，在立法上都缺乏明确的方式、方法、程序、救济等要素，导致实践中行政调查的实施，带有极大的自由性。 一般认为，行政检查根据其是否具有强制性质，分为任意调查、强制调查和间接强制任意调查三种形式。任意调查不具备强制性，强制调查属于即时强制行为。我国《审计法》第43条规定：“被审计单位违反本法规定，拒绝或者拖延提供与审计事项有关的资料的，或者提供的资料不真实、不完整的，或者拒绝、阻碍检查的，由审计机关责令改正，可以通报批评，给予警告；拒不改正的，依法追究责任”。由此可见，我国《审计法》中，强制检查权采取的是间接强制任意检查形式，即以罚则或行政强制措施为背景的检查。这种检查不属于直接强制措施，审计机关在进行检查时，需征得被审计单位同意后方可进行，如果被非法拒绝，在并非紧急情况下，审计机关首先需要通过行政处罚的方式，强制被审计单位同意。 第四，检查权具有强制性。审计监督中的检查行为并非一般咨询、了解行为，它具有强制效力，必须得到实施。审计强制检查权的行使方式有限，并不意味该权力缺乏强制性，审计检查行为对相对人能够产生相应的羁束力。“只讲行政检查行为的弱力方面，忽视其强制力量，是造成行政检查被冷漠，司法实践亦无法担负起救济行为作用的症结所在。”行政处罚本身不能替代审计监督，所以如果处罚不能解决问题，审计机关可以进一步提请有关机关追究责任人的法律责任，并可以直接采取《审计法》规定的查封等强制措施，保障强制检查权的行使。
