一、构建央行大监督格局的必要性分析 1、建立、健全大监督的长效机制的需要。央行内部审计监督与事后监督中心以及各部门自身的监督检查职能重叠，使业务风险控制重叠、人为交叉，并有真空地带，不利于有效控制业务部门和个人道德的整体风险。因此，必须建立大理念，形成长效监督机制。构建大监督格局应该重点关注6个方面的内容：(1)大监督目标的可行性；(2)大监督意识的前瞻性；(3)被监督行为规范的合理性；(4)大监督活动授权制度的适当性；(5)大监督信息系统的科学性；(6)大监督管理机制的有效性。同时，构建大监督格局，应该充分考虑诱发监督失灵与监督过分的三个因素和大监督有效的三个环节（事前预防、事中控制和事后监督），并保持一定的对应关系；应该充分考虑内部控制的五个要素（内部控制环境、风险识别、内部控制活动、信息沟通、监督），并使他们保持一定的联系。一个良好的内部控制环境可以遏制违规、违法、犯罪动机，提高防范意识；科学的风险识别机制和严密的内部控制活动可以减少控制漏洞；严格的监督机制是预防违规、违法、犯罪的最后一个环节。在某种程度上，研究大监督机制的构建也就是研究内部控制长效机制的重构。 2、完善业务部门内部权力制衡和监督制度的需要。(1)完善内部管理机制。制度上的疏漏，管理上的失控等管理漏洞在客观上为违规、违法、犯罪的发生提供了条件。要杜绝这些问题，除了加强思想教育和道德规范外，最根本的还是要靠建立完善的规章制度，并严格执行来解决。要使规章制度真正起到规范员工行为的作用，不能失之于宽、失之于松、形同虚设。大监督制度建设重点是围绕人、财、物管理的重要环节，制定制约权力的有关规章制度。如《干部选拔任用条例》、《财务审批制度》、《基建工程招投标制度》、《大宗物品采购制度》等。同时，要健全内部控制制度，规范各职能部门、各关键环节的操作程序，从机制上杜绝和遏止违规、违法、犯罪行为发生；修订完善管理制度，比如，加强对财务等重点部门人员的管理，加强对物资采购等重点环节的监督检查，落实工程建设的招投标制度等，通过健全制度，加强管理消除诱发违规、违法、犯罪的因素。(2)实施严格的权限和程序控制。进一步推进行政审批制度改革，规范行政行为，强化对行政权力的制约和监督。规范行政审批程序、规范行政执法行为，做到权责一致。另外，违规、违法、犯罪行为的最大特点是隐蔽性和阴暗性，而“阳光”是违规、违法、犯罪行为的最大天敌。因此，要真正落实行政公开制度，增加透明度，特别是在建设项目工程、大宗物品采购、固定资产购置等方面，提高信息透明度，自觉接受群众监督，使违规、违法、犯罪行为无藏身之地。(3)整合风险业务内部控制流程。业务流程整合不仅要解决监督控制不足的问题，对监督控制过度也要认真对待。在央行的部分业务中，存在监督控制过度和控制低效率、高成本的现象。如有的业务部门的登记簿多达近30个、在业务流程中一张传票需要多次录入等。这些繁琐和多余的控制不仅无益于风险防范，无法保证多余的控制环节得以遵守，对必要的控制环节也造成冲击，形成执行疲劳。同时，风险业务部门之间存在程序冲突问题，同样是资金核算系统，不同部门的控制程序却大不相同。因此，央行有必要在内部控制管理机构的统一协调下，对计算机等电子设备采购等重要的风险业务流程进行分析，按照成本效益原则进行流程重构，以增强业务流程控制的科学性。(4)完善业务部门内部监督机制。有法不依、有章不循是目前央行内部控制中存在的突出问题，根本原因是业务部门缺少一种持续、有效的内部监督机制。虽然在一些业务制度中，也有内部监督检查的规定，但时间一长或碍于情面，内部监督检查就成了形式。因此，在业务系统内部进行严格的、规范的、序时的监督检查十分必要。上级行主管部门和监督部门在开展监督检查工作之前，首先检查内部监督制度的落实情况，对被检查对象的违规、违法、犯罪行为的自我防范工作做出评价，在此基础上，决定是否开展进一步的监督检查工作。 二、构建央行大监督格局的初步设想 相对于业务部门的自身监督，纪检监察、内部审计、事后监督处于再监督环节，是大监督防线的最后防线，其地位十分重要。再监督活动的重要性还在于对业务部门自身监督工作具有“倒逼”功能和“威慑”作用。央行必须以有效实行再监督职能为基础，建立大监督格局。 1、整合监督资源。监察、审计、事后监督等再监督部门虽然分工各有侧重，但目标基本一致。从长远看，有必要对三部门进行整合，设立高规格的、统一的审计监察委员会，并实行垂直管理，对上级行负责，独立超脱地履行再监督职责。 2、建立联动机制。从短期看，可以从以下三个方面建立协调联络和整体联动机制，为建立统一的再监督部门进行探索。一是统筹工作计划。内部审计部门在制定工作计划时，听取纪检监察和事后监督部门的意见；纪检监察部门制定执法监察工作计划，以内部审计结论和事后监督结果为依据。二是统筹人员管理。在人员安排上，事后监督、内部审计、纪检监察部门的人员配备由多到少梯级配置。涉及违规、违法、犯罪行为调查等突击性任务，从内部审计和事后监督部门补充力量，实现人力资源效益的最大化。三是共享工作成果。纪检监察、内部审计和事后监督部门工作成果相互利用，内部审计部门在项目审计前要进行评估，对已经过事后监督部门严格监督的工作内容，可直接在工作底稿中引用；纪检监察部门也可依据内部审计和事后监督发现的问题进行执法监察和责任追究。 3、扩大监督范围。监督范围从目前的会计、国库和发行业务逐步扩大到与资金风险有关的业务和管理行为，如机关财务、基建项目、大额采购、再贷款、央行票据、养老统筹资金和工会经费管理、外汇管理等领域。将对这些业务的定期和不定期检查改变为日常的事中、事后监督工作，实现监督关口的前移。 4、完善监督办法。由于央行部分业务和管理行为不适宜进行非现场的、日常的事后监督，仍然需要现场检查的形式。现场检查应采取定期的常规检查与不定期的突击检查相结合。常规检查通过全面审计、专项审计、离任审计、内部控制审计以及主管部门的专业检查等形式实施，重点是规范管理行为，提高风险防范水平；不定期的突击检查采取不预先通知的形式，专就某项具体工作、具体业务进行检查，目的是在及时发现问题的同时，提高检查对象的风险意识。 5、发挥综合效能。在查处违规、违纪、违法犯罪案例中，纪检监察、内部审计部门应当加强协调配合和沟通联系，建立信息通报反馈机制、案件协查机制，明确案件移送的标准及责任，形成合力。一是充分发挥央行自上而下的巡察工作制度，加强信访和举报工作，强化纪检监察、内部审计的作用，对于当前央行系统反映强烈的基建工程、大宗物品采购、行政审批、服务招租、项目招标、车辆保险、业务交往等活动中有可能存在违规、违法、犯罪行为的重点部位和重要岗位，要盯紧严防。二是充分发挥内部审计的作用，加大内部审计力度，积极开展领导干部离任审计、领导干部履行经济责任审计、基本建设管理专项审计、财务资产管理专项审计、大宗物品采购审计等。三是发挥纪检监察惩处职能，对违规、违法、犯罪人员要给予党纪、行政处分或者经济处罚；对触犯刑法的要配合司法机关做好立案侦查；对执法犯法、贪赃枉法的腐败分子要依法移交司法机关惩处，增强法律震慑力。
