一、审计机关系统管理现状分析 （一）体制约束现状分析 《审计法》规定，国家实行审计监督制度，国务院和县级以上地方人民政府设立审计机关。地方各级审计机关在本级行政首长和上一级审计机关的领导下，负责本行政区域内的审计工作，对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作，审计业务以上一级审计机关为主。审计机关的这种领导体制，通常被称为“双重领导”。按照这样的立法基础，对于审计机关来讲，基本上是围绕当地党委、政府的工作中心开展审计工作的，地方审计机关把监督本级各部门（含直属单位）和下级政府作为发挥审计职能的主要目标和工作基点，把上级审计机关对于工作的部署和考量作为提升审计质量、规范审计行为的契机。从地方视角，地方审计机关就是地方政府内审，在政府管辖范围内对涉及政府财政、财务收支的事项实施审计监督，代表政府进行问责。政府要求预防就是“防疫员”，政府要求灭火就是“消防员”，政府要求开刀就是“外科医生”，为政府中心工作服务到位，为地方经济发展服务到位，就是较好地完成了审计职责。从某种意义上，来自本级政府的工作安排是“硬指标”，来自上一级审计机关的要求是“软约束”，一定程度上影响了审计机关的整体功效，影响了审计机关独立性的发挥，弱化了审计监督的力度。 （二）系统管理现状分析 从目前来看，由于中央财政管理的范围相对较大，事权和财权相对集中，国家审计机关的审计范围远远大于地方审计机关的审计范围，人员编制和审计经费也相对宽松。基于这种情况，审计署把审计的业务职能和协调职能进行模糊分离，署机关主要负责审计管理，包括审计计划的制定，审计规范的发布，审计理论的研究等，审计业务主要由特派办和派出局来完成。这样，使审计机关的行政职能逐渐回归，审计机关的监督职能、协调职能和系统管理职能得到全面发挥，其工作水平和影响力也得以提高。 然而，地方审计机关则不同。省及省以下的各级审计机关基本上是一个业务性非常强的部门，每年各自为战，忙于审计计划的制定和完成，基本上不再履行系统的管理和协调职能。 这样造成两种结果： 一是对系统工作指导不够与领导不力并行。对于基层审计机关工作中存在的困难了解不多，解决不够及时，也未建立相关的沟通协调机制；一些行业的法律法规相对滞后，新出台的法律法规对接不及时，为基层服务得不够好，加之没有人权和财权作为约束，导致实施系统领导的基础必然不足，突出的表现是，受地方保护主义影响，审计结果的上报不能做到完全真实。 二是审计任务和审计资源不均衡。由于财权与事权划分上的差异，上一级审计机关的任务量、项目量、资金量都比较大，审计任务比较重，审计还未做到全覆盖，审计的空白和风险也比较大。反过来，基层审计机关的审计范围相对较小，一些大的国有及国有控股企业如电力、烟草、银行等属于中央企业，地方小企业几乎全部改制，一些经济监督部门如工商、质监、药监等已归入条条管理，审计范围被大幅度削减，只剩下一些“轻量级”单位。同时，审计业务的随机性强，忙于交办事项多，连年重复性审计多，忽忙忽闲，审计的成效不大，造成审计资源的闲置和浪费，甚至由于项目过小履行审计程序都成为负累，影响了审计行为的规范，难以打造出审计“精品”，更无从顾及审计成果的后续开发。这也是基层审计机关审计质量长期难以显著提升的重要原因之一。 （三）内部管理现状分析 从省级审计机关内部情况看，由于审计业务划分比较细，并且按照行业类别进行划分，审计业务之间的差别比较大，各业务处基本上仅负责自身所管辖的审计范围。 一是由于受党委政府工作重点的影响，审计任务的分配不会绝对均衡，有时候会形成一些处室任务过大甚至审不过来，一些处室的范围相对固定甚至年年轮番审计的状况。 二是各业务处的业务性质差别较大，审计力量、审计成本、审计成果差别也比较大，造成审计项目之间无法进行比较和考量，很大程度上影响了审计机关内部考核机制和问责机制的建立和运行。 三是审计机关的审计检查权和审计处理处罚权没有进行有效分离。按照行政权力划分和运行要求，一项权力运行完毕应由下一项权力的主体顺序实施，两项权力之间要相对独立才能形成一定制衡，才能有效地防止权力的相互影响和自由裁量过大。在实际工作中，由于受各方面因素影响，不同类别的项目之间的处理处罚力度存在一定差别，即使同一类别的项目也存在不同程度的差别，审计工作的成效完全依靠审计人员的自省意识和觉悟程度，影响了审计质量的提高，加大了审计风险。 四是审计行为不够规范。当前，在执行审计程序中存在的主要问题是审计前的准备不充分，致使审计方案的制定流于形式；审计实施中缺乏重要性水平分析，没有或很少运用内部控制制度测试等方法，审计的三级复核制度没有发挥足够作用等等。这些问题，既有研究不到位、无力解决的原因，也有缺乏检查考核的情况。 二、加强审计机关系统管理对策建议 近几年来，经济监督部门先后实行了系统管理，如质量监督部门、医药药品监督部门、工商管理部门等等，一定程度上加大了监督的力度，促进了系统整体监督职能的发挥，在这样的大背景下，作为综合监督部门的审计机关实行条条管理的讨论一直没有间断。在无法改变现行体制的前提下，加强审计机关系统管理，增强审计机关的整体效能，是一个我们必须认真面对并需要及时加以解决的问题。
