国家审计的法律依据是什么？审计制度构建应以什么为基础？ 张立民：对国家审计的研究，从世界各国来看，确实有一些成果，但比起其他领域和学科，甚至比CPA审计和内部审计的研究成果来说，要少得多。国家审计研究方面的文献资料也很有限。从某种程度上讲，国家审计更多的属于政治学或其他领域关注的范畴。在市场经济较发达的国家，从体制上看，近百年前，与国家审计相关的一些基本问题就已确立下来，现在的学者研究它，在基本制度设置上要做重大变革，似无太大的必要。所以，在国家审计研究方面，成型的理论成果相对少一些。 国家审计的法律依据与国家性质是紧密相连的。国家审计是代表国家利益开展审计工作的主体。现在争议较多的是国家审计和政府审计的界定问题。这是两个不同的概念。从政府审计来说，是根据对象来划分的，审计的对象是政府以及政府所控制的公共资源，我们统称为政府审计。在英文上美国人用得较多，即“Government Audit”，它强调对政府的制衡。国家审计主要是从审计主体来说，而不是从审计对象来看的。比如CPA审计和内部审计，与国家审计就不同。内部审计是根据服务对象来定的，即内部审计主要为本单位利益服务。公共审计的英文单词是“Public Audit”，即以各种不同利益集团的利益为服务对象，这叫公共审计，而不能叫CPA审计。国家审计的法律依据应是宪法，它是国家政治制度和体制建设的一个有机组成部分。在现代社会，经济社会发展总是以民主为标志，既强调经济民主，又强调政治民主。过去讲市场经济的“三公”原则（公平、公正、公开），其中就包括民主思想，发展到今天，涵盖的内容越来越多，包括网络经济和管理等方面都是越来越趋向民主。其实，从政治的层面看也是这样。我认为，英国也好，美国也好，都是以体现民主精神的政治体制为立国标志。而宪法的基本精神是民主、民权，是以民众的利益为第一需要。民主建设作为国家审计的法律依据，不仅要从形式上确立，更要从实质上把握。从形式上看，我国做得很好，以宪法的形式确立国家审计的地位。虽然新中国的审计制度建立较晚，但着眼点较高。从实施上看，能否真正把它落实到和其他发达国家一样的水准，还要看实质。这个实质就是民主制度建设，是我国审计制度构建和发展的基础。已故会计学家杨时展教授经常谈这个问题，把审计和民主挂起钩来，认为“民主制度建设是审计的基础，而审计又是民主法制建设的工具”，我赞成这个观点。我们看到，民主越发展，审计越重要，民主制度建设的进程越能加快，它们是相互促进、相互依存的关系。前段时间，审计界有一个争议，有人说我们国家的审计仍然是内部审计，不是国家审计。我认为这个问题的提出，忽略了政府审计和国家审计。这两个概念或定义的出发点是不一样的，国家审计是以主体的使命来界定，政府审计则以对象来定义。当然这里有历史演变的过程。为什么美国人不用国家审计？因为美国有50多个州，州的英文单词叫State，如果用State Audit，人们会误以为是州的审计，所以它用这个词汇，叫Government Audit。但是很多欧洲国家，常常用State Audit，甚至有一本书叫State Audit，主要介绍各个国家的最高审计机关。为什么用State？它是以国家利益为最先考虑的，至于国家经济安全问题、国家利益问题，是近年来才逐渐引起重视的。以前，一些人在认识上存在较模糊的观念，觉得我们现在的审计工作好像还是内部审计，既然是内部审计，就提升不到国家审计的高度或层面。其实不对，即使是内部审计，也存在着维护国家利益的问题。就一个国家来讲，体制安排各国都有差异，但审计机关以国家利益为第一使命的理念，不应受体制的影响而改变。 从我国来讲，有一个比较好的起点，以宪法的形式确立国家审计的地位，奠定了我国审计的体制基础。尽管还有其他相关条件不很理想，但这25年的发展成绩还是很突出的，而且其发挥的作用、在社会上的影响还是很大的。像我国这样隶属于政府的审计体制，能在社会上产生重大影响，说明我们审计的路子走得非常成功。 中国审计和中国改革的关系？ 张立民：中国改革开放政策的实施，为国家审计制度恢复建立奠定了基础和前提。就是说，我国开始重视现代化建设，重视民主法制建设，这是中国审计制度能够恢复的一个基本条件。过去我们讲政治利益第一，否认或不承认个人的经济利益，谁要谈个人私利，就会遭到大家的批判。改革开放后，从政治利益第一到承认个人经济利益的合法性，鼓励大家在合法的前提下追寻个人私利，这是一次思想大解放。它确立了我国经济民主和政治民主建设的起点，也是中国审计制度恢复的起点。应该说，改革的开始和不断深入，为中国审计发展创造了非常重要的条件和良好的环境。 换个角度来讲，我国审计工作也推动了改革的深入。一方面审计部门在廉政建设、信息公开和政府公共管理改革等方面走在其他国家机关的前面，起到了表率作用，推动了整个政府改革。审计部门的成绩并不仅仅在于查出多少问题，更深层次的作用是减少问题的产生。第二方面是，通过审计部门的工作，推动财政改革和预算改革深化。预算实际上是一揽子数字。作为人民代表，要行使人民赋予的权力，必须监督预算的编制和执行，而开展监督，也是履行人民代表职权的基本职责。我当过地方的人大代表，我的体会是，像我这样的学术背景和专业知识结构，要审核预算数字，困难很大，很多项目根本没法了解其内容。部门预算没有细分该如何发表意见？其实我还是专业人士，最早是学财政的，但对政府的决算报告还是看不懂，因而也审不了，不具有发言权。对于其他非经济专业的人大代表，他们能读得懂那么复杂、繁琐的预算数字吗？很难说。这样，对政府一揽子预算，没法判断哪些是合理的，哪些是不合理的，人民代表大会的监督权就缺乏客观基础和基本保障。这几年审计署一直提建议，强调预算要细化，慢慢地，财政改革中预算细化问题得到了相应重视，预算编制比以前更规范、明细和科学了。审计部门向人大汇报工作，一些人大代表也提出这个问题，审计机关应该继续在努力推动政府预算特别是绩效预算制度建设方面做文章。财政体制改革有很多内容，很重要的一项就是预算细化、建设责任政府。预算细化了，建立责任政府才有条件和基础。如果连数据都没有，或者数据很模糊、很笼统，责任从哪里落实？
