一、效益审计需规范的几个问题 1.应当制定效益审计的规范性文件。效益审计是现代审计的分支，应当依法进行，有些国家在审计长法中，或其他相应法规中都有明确规定，而我国《审计法》中在审计目标中提到“真实、合法、效益”。如纳入《审计法》，我国尚缺乏丰富的实践经验，还须一定时日。但审计署对开展效益审计作出规定，或暂行规定，还是有条件的。如能搞效益审计准则最好。目前我们开展效益审计，虽然有审计法作为法律依据，但是现有法律的规定还不够具体和明确，审计法只是提出了对有关“财政收支或财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督”。但是在审计法中并没有明确规定审计机关可以开展绩效审计，梧关的条款中，如审计机关职责、审计机关权限、审计程序等方面也是针对财务审计进行规定的，不适应于开展效益审计的需要。而在广大的公共部门对于接受效益审计也存在不同的理解。在这种形势下开展效益审计就有许多障碍。所以当前应在国家立法中进一步明确审计机关开展效益审计的权限，并对这一工作的开展进行法律规范。 2.统一对效益审计的概念和分类的认识，便于国家审计机关制定相应的规范和标准。目前对效益审计的概念和分类认识也有分歧，各种提法都有，最高审计机关国际组织讨论未能达到共识，但在一个国家应当通过研究讨论逐步达到共识。我们在国家审计的实践中较赞同这个对效益审计的概念：效益审计是对被审计单位在履行职责过程中对公共资源的使用和管理的经济性、效率性和效果性的审计。也就是说，效益审计都是对公共资源的使用和管理进行的审计，不包括或很少涉及企业的效益评价问题，即使是涉及企业，也是针对企业使用和管理公共资源方面进行的。审计对于效益审计的种类，国内主要有三种观点： (1)将效益审计分为四种类型，“企业式、行业式、地区式经济效益审计、国家大型项目的审计”； (2)将效益审计分为三种类型，按审计目的的差异不同，效益审计可分为经济性审计、效率性审计和效果性审计，大部分学者都持这种主张； (3)将效益审计分为两种类型，如娄尔行认为效益审计可分为业务经营审计和管理审计。 在国外，也有多种观点：如R.E.布朗(1992)认为，应包括“管理经营审计和效果审计”；巴基斯坦审计长公署认为，可以分为财务与遵纪审计、管理审计（经济与效率审计）、项目审计（效益方面）三部分；美国会计总署认为，包括经济性、效率和项目审计。各种分类不一而足。 在实践经验基础上，我们根据审计机关的职责既监督对象和范围，将经济效益审计从对象上作出以下分类：财政资金管理的经济效益；政府部门预算执行的经济效益；投资建设项目的经济效益；各类专项资金使用中的经济效益。这种分类便于明确效益审计的重点内容。目前，效益审计的内容没有统一的界定，不同行业、不同部门、不同领域审计的内容不尽相同。但从总体上看，效益审计的内涵和内容就是经济性、效率性、效益性。如财政效益审计，从公共政策的角度来看，财政预算及其执行实际上就是政府公共政策的制定和执行过程；从组织管理绩效的角度来看，财政预算是控制成本、绩效衡量的主要依据。其内容就应以财政资金管理、财政资金制度、财政资金监管为重点，审计分析财政资金调控和管理的有效性，预算分配的科学性、合理性、公允性，重大建设项目投资、专项资金的监管力度，有无资金损失和浪费。审计机关要积极研究和探索不同行业、不同领域效益审计的重点内容，为开展效益审计提供可参考的依据。 3.规范对效益审计的范围和目标，便于审计计划的安排以及方案的编制和项目实施。当前，经济效益审计已成为审计工作的发展方向，现实中的审计工作重点也已逐步由真实性、合法性向效益性转变移，就目前来讲，国家审计机关开展经济效益审计还处在零散的、单个的还没有形成系统的、规范的、完全独立的审计类型和范围，大多在财务收支审计以及其他专项审计中反映出一些效益审计问题。从审计工作实践中我们认识到：经济效益审计的内容是广泛的，因此，要根据审计机关的审计权限明确审计范围和对象。审计目标的确立，我们认为可分以下四方面。 (1)证实数据真实。无论是评价经济性、效率性、效果性或与此有关的数据，首先应当审查核实，做到真实、合法，才能保证评价效益有可靠根据。 (2)证实效益优劣。根据审计项目的目的、内容和要点而取得的审计证据，必需具有充分性、可靠性和相关性并有足够的证明力，对照经过确定的标准，衡量和确定其效益高低。 (3)证实效益差距。与一定标准对比表明的效益高低体现了其间存在的差距，这种差距无论是优是劣都要分析、评价，查明其中有多少是主观产生或客观影响，以便寻求消除、改善或弥补差距的措施。 (4)证实效益潜力。效益审计不应止于评价优劣和差距，还应从差距中解剖、分析、评价其能够提高效益的潜力。当然，效益低劣的差距分析主观或客观因素后，属于主观造成者须从内部整改加以缩减，外部影响的也应同有关方面研究适当解决。此外，效益优良的差距，也不能忽视其可能增效的潜力。通过效益审计寻求改善差距的措施一般只是方向性的，而具体的举措是在提出审计报告后由有关业务部门制订。 4.明确效益审计的技术方法和取证方式，规范效益审计的行为。除了常规的财务审计方法对效益审计同样适用外，效益审计有时还采用一些独特的方法。对此主要有三种观点： (1)认为效益审计的方法包括三个部分：审计方法基础（含哲学基础、理论基础和数学基础）、一般方法或效益审计模式（即“收集审计证据，对照审计标准，作出审计评价，提出审计意见和建议”）、审计技术方法（有审阅法等传统审计方法、因素分析法等经济活动分析法、网络图法等图表审计方法、回归分析法等数学分析方法、量本利分析法等现代管理方法、其他技术方法等）。 (2)认为效益审计的方法包括四大类：第一类是核实的方法，如审阅法；第二类是对比的方法，包括实绩与计划比；第三类是分析的方法，包括因素分析法等；第四类是评价的方法，包括现值法等。也有人认为效益审计的方法由四个部分组成，包括审计工作组织方法、审计查证方法、审计分析方法及审计评价方法。
